地方政府功过

《权衡》：在中国的改革过程中，地方竞争是一个引人注目的现象。你过去的研究表明，地方竞争是促成中国经济民营化以及经济高速增长的重要动力。这其中的原因是什么？

张维迎：所谓地方竞争，主要指地方政府吸引资金、企业家、占领市场等资源的竞争。为了吸引资源，地方政府必须改善交通环境，增加基础设施，提高政府服务质量等等。这些行为当然有利于经济增长。

企业家改变中国，是从人力资源的配置变化来说的。如果从具体的行业来分析，没有房地产就不会有中国经济的今天。如果我们观察中国各个城市的基础设施、生活环境，很难想像10年之间会发生如此大的变化。当然这中间也有问题，例如形象工程、贪污腐败等等。但政府形象工程不是今天才有的事，历朝历代都是这样，改革开放之前就是这样。关键在于，你要建这个城市，要修这么多路、架这么多桥，钱从哪儿来？

上世纪90年代的时候，很多城市出现了国有企业“抱着金饭碗讨饭吃”的局面。在城市的黄金地段，有些老国企衰落之后，连职工的工资都发不起。但随着房地产的发展，这些企业把土地一转让，它的资产成百上千倍地增值。这样一来，企业职工安置解决了，新的商业区建起来了，城市建设的钱也有了。这就是房地产业的作用：地还是那块地，人还是那些人，但由于改变用途，生产要素重新组合，财富就被创造出来。

回到地方政府行为。我前一段时间看到一个很有意思的报道：北京有一起债务纠纷案，债权人胜诉，但钱就是拿不回来。而河北有个地方法院，对债务强制执行，于是北京的债权人把债权卖给河北，河北人打官司，然后几家分成。这就是司法服务的竞争。如果以后北京的法院不好好判案，就会有外地法院抢北京的案子。所以地方竞争具有促进司法公正和产权保护的作用。

有人认为地方竞争会滋生地方保护主义，这是一种短视的观点。比如你去陕西投资，跟陕西的企业发生纠纷，陕西的政府袒护本地的企业，短期内，他能占便宜，但是时间长了，他就知道这样一来外界的企业都不愿意进来，他的经济很难发展。历史上，外国人去英国伦敦做生意的时候，曾经很受歧视。但后来英国人发现这样对他们并不利，所以提出要对外国人公平对待。这种吃一堑长一智的过程，最终会对地方保护主义产生约束。

总的来说，中国过去20多年的改革中，地方政府竞争对经济发展和社会进步的作用是非常明显的。在今后的改革中，我们应该加强而不是限制这种竞争；应该增加而不是减少地方政府的行政权力。

《权衡》：但在最近一段时间，随着房价高涨和对投资过热的担忧，很多人对地方政府提出指责，认为地方政府盲目追求GDP、与房地产商合谋推高房价、阻碍中央宏观调控等等。你对此怎么看？

张维迎：我从来不同意这个观点。追求GDP增长不是问题。如果GDP增长是问题，那很简单，哪个地方GDP增长得快，哪个地方的官员撤职就完了。但要知道，GDP跟工业总产值不一样，它不是胡乱投资、生产出来搬到仓库里就可以的，要卖出去才行。如果我们希望国家的经济实力在世界上更有地位，人民生活水平不断提高，GDP增长是必须的。

说地方政府与房地产商哄抬房价，完全是推卸责任。前一段时间很多人说房价太高，老百姓买不起房，所以中央部委出了好多政策，例如要求70％建90平方米以下中低档房，严格土地审批等等。但在我看来，这些政策很大程度上是一种姿态。既然老百姓抱怨房价，那么我就针对房价制定一套政策，表明我关心群众，就够了。至于能不能解决问题，根本没有认真考虑。

你想想，中国的城市化发展这么快，政府还要收紧土地供应，房价怎么能不涨？如果你担心老百姓买不起房，就应该拿出更多的地来，更多的钱来，专门建廉租房给穷人住。想通过限制富人买房来帮助穷人买房是不可能的。这其实是有些政府部门在推卸责任；推卸责任的同时，又想扩大权力。而且制定政策的官员还要揣摩上面的意图，而上面对房地产市场的具体情况又不可能很了解，所以最终的决策往往建立在很混乱的信息基础上。

总之我认为，过去20多年如果没有地方政府的推动，就不会有中国改革的成功。中国的好多改革都是地方政府发起的，而且在地方政府刚做的时候，中央是不允许的。但因为地方政府的做法更有利于中国经济的成长，最后中央才承认。我们今后面临的问题，是怎么合理界定中央和地方的行政权力。

《权衡》：现在对地方政府一个强烈指责是，由于招商引资、发展房地产，所以在征用农民土地的时候有很多恶劣行为，例如野蛮拆迁、压低补偿等等。

张维迎：这是荒唐的土地产权制度造成的结果。现在的农民相当于一个佃农，种了一片庄稼，地主说要用土地，庄稼砍了就砍了，不让你种就不种了。原因是什么？农民没有土地所有权。我们的法律规定农民的土地是集体所有，而“集体”又是由政府管理的，所以政府行使权力的成本很低，对土地征用几乎是掠夺性的，但又是合法的。

解决问题的办法是赋予农民真正的土地所有权。有了土地所有权，政府和房地产商要征用土地，必须按市场规则跟农民讨价还价。否则农民可以拒绝出让土地。这里蕴含着一个基本原理：产权是人的所有权利当中最基本的东西。如果你不落实农民的土地所有权，想靠同情、怜悯使他得到公正的待遇是不可能的。目前土地征用中的问题，根源不在地方政府，而在于法律对土地产权的界定不合理。

《权衡》：在目前的法律框架下，把土地审批权向中央集中，让中央来监督地方政府，会不会好一点？这个问题很重要，因为现实中已经出现这样的政策趋势。

张维迎：我不认为把地方的审批权收到中央可以解决问题。现在的核心问题是农民的权利不受保护。好比你家里有值钱的东西，但不让你上锁，东西被偷了。现在说，你不能上锁，但给你换个邻居，能解决问题吗？在地方竞争的情况下，出于政治前途的考虑，地方政府可能还有点收敛。如果把审批权都集中在中央，靠什么来约束？几个部委的司长、处长能把全国的土地管好吗？我不相信。那样的话会有更多的人到北京游说，出现更多的腐败。政府部门历来喜欢争夺审批权，谁掌握审批权谁就有了寻租的机会，这是我们要警惕的。