盘点过去一年来的政府采购，有不少可圈可点的地方。2006年7月、12月，财政部在政府采购案中两次败诉，提出了《政府采购法》与《招标投标法》合理衔接、运作中细化管理的课题；某些部门在政府采购中拒绝国货；“政府绿色采购制度”实施……无一例外引发了人们对政府采购的高度关注。2006年10月8日至11日召开的十六届六中全会明确了“财政促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会”的方向和任务，使公共财政改革和政府采购成为一段时间以来的热点。

据报道，2005年全国政府采购规模已达2900多亿元，如果加上重大工程中的政府采购，全国一年运用财政资金进行政府采购的规模将达万亿之巨。上万亿元的财政资金如何进行政府采购，不仅仅是关系到阳光政府的构建，而且医疗卫生教育等诸多方面的政府采购，直接关系到每个人的切身利益。

2007年2月2日，第四届“中国经济展望论坛”题为“发展与和谐——挑战、机遇与对策”的圆桌讨论会在北京举行，期间本刊记者就公共财政改革和政府采购方面的一些话题采访了财政部财政科学研究所所长贾康。

政府采购制度的改革和创新，多涉及体制转轨中的既得利益格局

人民论坛：要在中国逐步实现基本公共服务均等化，对现阶段的我国来说，是个怎样的挑战？

贾 康：十六届六中全会第一次明确提出要在中国逐步实现基本公共服务均等化，这个概念提出来以后各个方面都很关注。我在20世纪90年代初期曾赴澳大利亚短期考察，当时澳大利亚就有一个引以为豪的、认为是全世界最高水平的均等化制度，靠的就是转移支付制度框架，有一个专门委员会，决定着按照什么样的规则，把可动用的转移支付资金自上而下地往下拨，拨到各个州级乃至地方，其理念非常清楚，要使澳大利亚国土上的居民不论在哪个区域都能够享受到大体均等的公共服务。而我国，有一些沿海区域现在发达程度较高，也有一批大都市了，但也有不少地广人稀的地方，显然我国要实现公共服务均等化这个历史任务，负担要沉重得多，工作要艰巨得多。在全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的黄金发展期到来的同时，处理矛盾凸显期出现的突出问题，有重大的意义。对于研究者、政策相关制度制定者来说，怎样理性的、可操作性的制定相关的具体方案和措施，是一篇大文章，也是一个需要动态渐进的历史过程。

人民论坛：当前政府采购面临什么形势？政府采购制度如何改革和创新，以消除过去分散采购的弊端？

贾 康：综合近年来政府采购理论与实务的研究，包括全国人大通过《政府采购法》之后实际工作中反映的问题，关于政府采购制度改革的一些争议，特别是一些热点、难点问题，都是联系着既得利益背景的。很多看起来争论很激烈的问题，实际上就是因为比较直接地、或者在很大程度上涉及到体制转轨过程中的既得利益格局。因为有这样一种既得利益起很大作用的背景，以及在既得利益作用之下对政府集中采购制度运行的扭曲，所以我感觉现在仍有必要对一些基本观点加以强调。

我们要实行政府采购制度的改革和创新，必须要有一些具体的从机制上、制度上解决问题的新思路新措施，以消除过去分散采购中大量发生的弊端。焦点与关键就是选择怎样的思路，到底是强调集中采购，还是以集中、分散兼顾为名强调多分散。这个问题的实质是一种机制之争，是怎样来处理触动既得利益、实施制度创新的问题。如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。基于这个出发点，接着是要强调，集中采购，决不是集中之后简单地把原来的方式照用，而是在集中的形式下一定要形成一个新的机制——以招标投标为代表的新的政府采购方式。

打破既得利益的阻碍，形成利益多元化格局下能够顺应最广大人民群众根本利益的协调机制

人民论坛：一种观点认为，集中的政府采购方式，是把过去分散的设租、寻租变成集中的设租、寻租。怎么来理解？在既得利益作祟的情况下，政府采购最怕“换汤不换药”，如何探索完善与创新机制，稳步推进改革？

贾 康：政府采购最主要的代表形式，就是要引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标。政府集中采购的招标方式如能得到正确的实行，那么通过竞争中标的厂商，可以对政府“薄利多销“，而在厂商之间、政府工作人员之间以及厂商和政府工作人员之间交叉制约、相互监督之下，权钱交易的伎俩无处藏身。政府集中采购最有价值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能够趋向于公开、公平、公正，使政府资金提高使用效率，抑制腐败，有效体现政府调控意图的新机制。如果我们在实行集中政府采购的时候，形成了这种机制，那么，就绝对不是把原来多个分散主体的腐败行径变成一个集中主体的腐败行径，而是在这个过程中完成了一个社会主义市场经济所需要的制度创新。

以招标投标为代表的新的政府采购方式，在实际工作中也不排除有可能发生扭曲和出现“换汤不换药“的情形，在既得利益作祟的情况下，确实在一些地方，把分散变成集中，却没有有效建立公开、公平、公正的一套机制，从而也带出某些不良案例。这是一个如何真正建立新机制的问题，而不能成为退回到分散局面的理由。

我们应当规范实行的招标、投标，看起来程序上可能要比过去分散采购时间长一些，但要注意到，这种集中招标投标是放在什么框架下——是放在公共财政预算管理的框架下。我们现在已开始实行部门预算即综合预算，并要把预算的编制水平进一步提高，以后的招标采购是在预算有采购项目计划、有一定进度安排、有一定资金范围制约这样的条件下，循序渐进规范进行的。真正做起来以后，实际上可以有效地把各预算单位的采购事项合在一起，通过预算来“瞻前顾后”，合理统筹安排。

人民论坛：目前，在利用政府采购提供公共服务方面，有哪些有益探索？

贾 康：有了资金的筹措以后，我们的支出管理和后续管理机制怎么办？过去很多资金投入以后，在没有人精心、上心地管理的情况下，很快就荒废了。因此必须同时有管理机制创新，比如现在农村乡镇这一级的基本公共服务应怎么提供？有一个思路是，必须把象征政府的职能履行到位，让他们尽心尽责，把乡镇的服务真正做好——这是个说了几十年的口号，跟它配套的想法还是要出钱养机构养人，但实际情况反复证明这不是一个好的机制，会有大量的低效、浪费现象产生。

另外一个思路是，政府出钱采购公共服务。精简之后，政府出钱不是养机构、养人，而是高效地实施政府采购来落实公共服务的供给。那就需要有一些有资质的社会中介机构在过程中发挥作用，相互竞争的厂商通过政府采购的竞争取得供应商的身份，然后按照政府采购的规则，保质保量地把基本公共服务送到农村居民的家里，送到他们的生活环境里，政府由国库把这个钱打到供应商的账户上。一些地方已经在试验。比如说江西财政厅就是采购文化下乡，到乡里送戏送电影，事先签好合同，把钱打给剧团。没有必要再在乡镇设一个文化站，养多少个人，接受多少政府官员和书记的领导、整天检查，等等。

政府采购应“扩权”：凡履行公共功能的采购行为，都应纳入政府采购法规范围

人民论坛：在一般人看来，似乎只有财政性资金作为来源的采购活动才纳入政府采购制度规则的覆盖范围，以致一个为数巨大的资金数量脱离调控范围，关于政府采购制度规则所覆盖的范围，应该如何认定？

贾 康：政府采购制度规则所覆盖的政府采购活动范围，不应仅按资金来源认定，而需要按这些项目的功能认定。这样的精神才符合政府采购法规所要完成的调控要求。凡履行公共功能的采购行为，都应被这种法规覆盖。一个项目不论是怎样的资金结构，极而言之，即使没有财政预算内渠道安排一分钱资金，但只要它是履行政府公共职能，就应该纳入政府采购法规的覆盖范围。

现实生活中，在很多履行政府公共功能的采购支出中，财政性资金只占其中一部分。不少履行公共功能的项目，或多或少是以其他资金举办的，比如说，运用国外政府贷款、国际组织贷款，也有我们国内商业银行的配套贷款，或者政策性银行的贷款等等。甚至也不排除一些捐赠资金和一些其他可能渠道的资金，融入这种有公共职能的工程和项目。如果我们认定只有财政性资金作为来源的采购活动才能纳入政府采购制度规则的覆盖范围，比照现实就会发现一个为数巨大的资金数量脱离调控范围，不利于在转轨过程中，很好推行政府采购制度改革。

公共预算改革路线图日趋清晰，逐步纵深打造阳光型公共财政

人民论坛：把集中招标投标放在公共财政预算管理的框架下，这也就涉及到公共预算改革问题。如何认识其重要意义？请您描绘一下“十一五”公共预算改革路线图？

贾 康：公共预算改革可以为中国渐进改革路径打开进一步深化和实施配套创新的空间。因为中国的渐进改革难度越来越大，又有着“牵一发而动全身”的连环效应，急需要寻找一个合适的突破口。

从1998年中央明确提出建立公共财政框架以来，拉开了全国公共预算改革的大幕，公共预算改革作为建立公共财政框架的一个重要内容，已经取得了一定成效，目前改革路线日益清晰，并正在逐步向纵深方向突破。近年来，我国已陆续启动和推进了各项有关改革，如部门预算制度（即综合预算制度）、国库集中收付（单一账户）制度、以集中采购为特征的政府采购制度、消除公权扭曲利益动因的“收支两条线”制度、政府收支分类改革以及财政绩效评估等。与此同时，也在推行一系列与预算管理改革相配套、呼应的重大改革，包括“分税制”财政体制改革在省以下的深化落实，清理、整顿预算外资金和非税收入的改革，等等。

“十一五”期间，我国公共预算管理改革将在公共财政导向下，沿着已经确定的框架进一步巩固和深入，同时要加强重点配套改革的推进，进一步打造阳光型公共财政。

比如，推行部门预算改革的作用和意义是非常明显的，有助于在公共财政导向下，对公共资源尽可能地进行合理、科学的配置，从而为公众谋取最大利益。近年来这一改革越来越明显地遇到了既得利益的阻碍，“十一五”期间如何有效打破这种阻碍，形成利益多元化格局下能够顺应最广大人民群众根本利益的协调机制，将是具有挑战性的重大课题。（曾金胜）