规划环评：指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。

汶川地震灾后重建，规划环评成为社会关注的热点。2002年，国家出台了《环境影响评价法》，对规划环境影响评价作了专章规定。此后，国务院法制办公室在充分听取有关部门、地方人民政府和有关专家意见的基础上，经与原国家环保总局、原交通部、发展改革委、水利部等部门反复研究论证，形成了《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》，并于今年3月27日—4月28日向社会各界广泛征求意见。汶川灾后重建，又一次引起了公众对条例出台的关注。

记者采访了解到，规划环评条例目前正加紧出台。公众意见主要集中在以下几个方面——

介入重建受关注

目前，汶川地震灾后重建工作已经启动。地震破坏了当地生态系统的平衡，生态系统的基础可能受到严重损害。在重建的过程中，应该注意哪些环境问题？如何用规划环评的眼光审视灾区产业重新布局？

环境保护部副部长潘岳表示，重建是个立新的过程，不应是简单的恢复，灾区重建要切实维护好生态安全，离不开规划环评这一国际公认的环境与发展综合决策的手段。只有开展重建规划的环评，才能根据灾区生态环境承载能力，对重建的空间布局、发展规模、功能分区、工农业生产力布局等的生态环境适宜性进行分析，提出预防或减轻不良环境影响的对策措施。只有开展重建规划的环评，才能按照区域主导生态功能定位，确定灾区主要产业的发展方向，规范空间开发秩序。也只有开展重建规划的环评，才能从决策源头上引导化工石化等高危行业合理布局以及流域梯级水电开发优化发展。

潘岳认为，环保部门在灾后重建工作中，应该为决策提供参考，首先要立即开展灾区环境资源承载能力研究，明确灾区生态环境对重建活动可承载的能力；其次要科学应对灾区次生生态灾害，对灾区国土生态系统服务功能进行科学的区划，按灾区生态功能区划，明确不同类型开发区域的目标、任务与措施；另外还要统筹灾区化工石化等高危行业布局性环境风险，并且加强流域水电开发的环境风险管理。

城市规划专家、中国工程院院士邹德慈也认为，在灾后重建的过程中，应该把修复生态环境作为决策的重要前提和认识基础。这一点，在规划环保条例立法中应有所体现。“人类对于自然生态的修复能力有限，但对于一些自然灾害，我们可以采取各种手段和措施，趋利避害。恢复重建应充分考虑生态环境的因素，只有目光长远，才能长治久安。”

公众参与是关键

“如果说13亿人口是一个大家庭的话，环保工作就是整个家庭当中的清洁和卫生，单靠政府来做，能力和效果都非常有限，需要每一个家庭成员的努力，才能做好有关环境方面的工作，使整个家庭保证清洁和卫生。”民间环保团体“自然之友”的发起人梁从诫曾举例说明环境保护不仅是政府的工作，还需要更多的公众参与。

针对目前的征求意见稿，中国政法大学环境资源法研究所的学者杨源认为，《条例》征求意见稿第九条规定，“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案上报审批前征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。”但是，对什么是可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，标准不确定，实践操作中容易引起纠纷。

据此，杨源认为，可以考虑进一步拓宽公众参与环评的规划范围，允许公众发表意见。从规划的公开到公众具体参与的程序，每一步都要具体明确规定。《规划环境影响评价条例》可以参照《环境影响评价公众参与暂行办法》补充制定规划环评的公众参与办法，但要弥补《环境影响评价公众参与暂行办法》救济途径与法律责任缺失的不足，保证程序真正执行。

同时，杨源还表示，要完善公众参与规划环评的救济途径。《条例》征求意见稿第十条规定，“规划编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳与不采纳情况的说明。”这条规定是为了防止公众参与流于形式，但仅此一项规定是不够的，如果审查单位最终支持了不采纳的决定，首先应向公众告知，如果公众有不同意见，还应规定公众有救济的途径，如申请行政审查、行政复议，甚至提起行政公益诉讼等。

如何执行是考验

有学者表示，完善这个征求意见稿固然重要，但最重要的是尽快出台这一条例，并最大程度地发挥其功能。《征求意见稿》第十四条规定，“设区的市级以上人民政府审批的专项规划，在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。”这使得环保部门有可能从源头上遏制这些规划可能导致的污染。也正因为此，环保部在过去的一年中一直把《规划环评条例》作为工作重点之一来推进。

条例出台后如何保证其执行效果，仍然存在悬念。

据有关人士透露，每年中国出的环评报告书数量，几乎超过了全世界主要发达国家历年环评报告书的总和，但超过99%的通过率，以及缺乏公开、透明以及独立监督、事后惩罚的评价体制，使得这一制度在很大程度流于形式。

环保部环境工程评估中心有关负责人表示，这一条例的执行仅仅依靠环保部门自身的努力是远远不够的。虽然国家环保总局已经升格为环保部，但职能分割并没有得到解决，很多环境要素的监管也还分布在多个部门。这些部门之间的信息渠道远谈不上畅通。因此，即使做狭义的规划环评，在技术上和操作上也都面临种种困难。而如果像国际上那样，把社会影响评估也纳入规划环评，需要克服的障碍就更加庞大了。

此外，要使得规划环评真正起到效果，最重要的是尽早介入，并且要求规划编制部门同时提供合理的替代方案。这些，都需要进一步的制度保障。否则，如果规划环评变成事实上的“追认”，那么其主动性和提前预防功能就根本无从谈起。

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