下一步改革：城乡一体？

在今年的中央经济工作会议和中央一号文件中，均明确提出要抓紧进行新一轮的农网改造。

今年年初，按照国务院部署，国家发改委成立了农村电力体制改革工作领导小组，并在全国开展农电体制改革调研，这也意味着新一轮的农电改革即将启程。

而这一次，农电体制又将如何变化，再一次牵动了诸多县级电力企业的敏感神经。

“从江西省的实践来看，股份制不是长久之计。应该实施国家直接管理，最后目的是消除城乡差别。”江西电力企业协会胡亚如表示，江西目前仍是以农业为主的省份，在股份制格局之下，由于县域经济存在差异性和发展不平衡，部分县域经济条件好，能承担电网建设的资金，但更多的县域经济主要依靠农业，而且农业县范围大、用电量小、供电成本高。实施股份制后，各县供电公司实行自我发展、自负盈亏，这又导致资源不能有效配置，无法实行公平负担，这就导致了电网建设的不公——“强者愈强，弱者愈弱”。

江西省电力行业协会信息部主任孙目元向《中国经济周刊》表示，电力行业存在普遍服务的原则，如果城乡之间不公平分摊成本，而让农电成为独立体，那么农村用电量少，根本无法承担自身电网建设和管理的巨大成本，电价必然将增高。

同时，他认为，“电”是人民群众不可或缺的生活资料，也是生产资料，农村电网惠及的是占总人口70%的农民，具有很强的公益性；如果人为地把农村电网和城市电网分割开来，将又回到“两改一同价”前的城乡分管格局，由此又将造成1999年前的老问题重发，同时还会产生很多新的问题。由于“电”作为产品，无法储存且具有高度一体化的自然垄断属性，无论怎么样拆分都是垄断，只不过是大垄断和小垄断的问题。如果将城网和农网一分为二，则又多了一套管理机构，必然加大成本。

改革开放30多年来，柴米油盐、水、气等都已涨了数倍甚至10多倍，只有电价涨价幅度最低。为什么电力企业电价上涨没有与上游生产资料和人民必需品涨幅同步？

有专家表示，电力企业依靠的是规模经营、规模效益，同时也依靠科技进步。多年来，电力的上游产品，例如煤炭、重油等几乎年年涨价，但电却未同步涨价，这既有电力企业严格管理的因素，也是电网规模经营产生的效应。

胡亚如表示，“农电体制改革的最终目的是让农民用电共享同价成果。江西省能够实现目前的同价来之不易，国家应保持农电体制改革政策的延续性，巩固改革成果，不能穿新鞋走老路，更不能走分散管理的回头路”。

不少专家分析认为，目前江西农电股份制遇到的问题，关键是没有完全理顺县级供电企业与省级电力公司的关系，如果归省电力公司直接管理，至少有三大好处：

一是可以解决多年来存在的省电网经营企业向趸售地区农村电网投资的体制障碍，促进农村电网的可持续发展；

二是省电网经营企业可以根据区域内社会经济发展趋势，优化电网规划，合理进行电网布局，对城市电网与农村电网、主电网与配电网、区域内农村电网实施统一管理，避免重复建设，有利于建设资源节约型社会；

三是将县农电企业“上划”给省电网管理，可有效缩小城乡差别，调动中央电网企业和地方政府两方面的积极性，符合当前的“三农”政策、城乡统筹政策和“省直管县”的体制改革方向，有利于发挥经营者的积极性和主动性，形成多方共赢的局面。

孙目元向《中国经济周刊》透露，目前江西部分县政府已经表示愿意无偿让出股份，将县农电企业股份“上划”给省电力公司管理，变成省电力公司全资公司。就江西全省而言，这种“上划”的趋势愈加明朗。

农电改革来时路

起始于1998年的全国第一次农村电力体制改革，因直指减轻农民负担，曾被认为是我国最大的惠民政策之一。

农民的洗衣机当米缸用

“如果用电价降一半，我就舍得用！”12年之后，胡德成对这句话记忆犹新。1998年年初，时任江西省电力局局长的胡德成在九江瑞昌市农村调研时，一位当地的农民向胡德成这样说道。

这位农户家境还算殷实，但“电视一般不看”，因为3.5元一度的电，让这位农民难以承受。

“洗衣机都成装米缸了”，村里还有农民向胡德成这样抱怨。

胡德成的这次调研在农村一呆就是三天，这也让他感慨颇多——一个不得不正视的现实是，由于电价远远超出了农民的承受能力，村民购置的家电大多数成为了摆设。

在江西部分地区，很多农民家庭虽然每月用电都控制在5度以内，但所交电费却要十元左右。对一些居住在偏远地区的农户，干脆不用电灯，重新点起了蜡烛和煤油灯。

回想起当年的情景，地处玉山县城郊的下徐村的村民感慨更多。“仅仅和县城一路之隔，但电价却比县城的高出许多。”下徐村一位村民向记者回忆道。其实不仅仅是电价过高，农民们还经常要忍受电压过低的痛苦：电灯和电动机不能同时使用，停电更是“家常便饭”。

而那时的江西，农村电价过高的地方在全省比比皆是，部分地区甚至出现了高达5元到6元一度的“天价”电，这对于广大偏远的农村地区而言，电价过高成为了他们难以承受的现实。

一边是电价过高农民怨声载道，一边是濒临危机的县级供电企业举步维艰。

“电卖不出，用电量几乎是负增长，停电、触电事故三天两头发生。当时所有的县农电企业几乎都是亏损。”当时曾对江西省农电进行调查的中国电力报记者李洪明向《中国经济周刊》回忆。

“天价电”的背后，是当时农村电力体制复杂和管理混乱的困局。

1998年农网改造之前，全国的电网由国家和地方两大块构成。在全国2400多个县级供电企业中，直管直供县、趸售县、自管自供县各占三分之一。直管直供县供电企业，其配电网资产主要属于中央财政，趸售县和自管自供县供电企业，其配电网资产主要属于地方财政或集体所有，个别地方还有个人经营电网的现象。

“当时的农电管理体制造成很多弊端，最明显就是电价，当时县以下农村到户平均电价达到1.5元。”瑞昌市委常委、副市长曾宪奎告诉记者，“农电改革之前，农村电网建设是靠老百姓、社会集资，产权归当地所有。农电完全靠层层加价维持生存，根本谈不上科学发展。”

由于有不少地方是由村民集资合作办电，到户时一般都是由乡村电工承包变压器收费，由于管理体制复杂，农村电网缺乏科学的规划和维护，低压线损高的“惊人”，大多数的地方在30%～50%之间，高者甚至达到60%，由于管理层多，层层趸售，层层加价，“人情电、关系电、权利电”和“乱加价、乱收费、乱摊派”现象普遍，在这种情况之下，电价高、收费乱在所难免。

同时，县级农电企业人员超编问题严重，一个年售电量只有几千万度的企业，却常常要养活800～1000人，这种情况在当时江西省县农电企业普遍存在。

“税赋虽免，电价奇高，农民重负，其何以堪”。1998年初，时任国务院副总理的朱镕基看到新华社《国内动态清样》报道江西的农村用电情况时做出了这样的批示。随后，原国家计委、经贸委、电力部等部委组织的几个调查组深入到江西农村，就农村电价进行了专题调研，而调研的结论——农村电价高的症结，关键是农村电力管理体制混乱和农村电网老化落后。

在此背景之下，由国务院主导的全国第一次农电改革在1998年下半年正式启动。