垃圾短信虽如过街老鼠，人人喊打，却依旧能够顽固作祟。面对垃圾短信，我们真的束手无策？非也！垃圾短信重在惩罚，从法律上保证相关提供商各司其职，赏罚分明，非常关键

随着移动业务的快速发展和移动用户的迅猛增长，短消息业务大规模普及，成为人们生活和工作的重要交流沟通方式，但同时也造成了垃圾短消息日益泛滥。针对这一问题，中国通信标准化协会(CCSA)日前完成了“移动终端垃圾短消息过滤技术要求”标准报批稿。该标准规定了移动终端垃圾短消息过滤软件的系统架构、过滤流程、业务管理、系统管理以及性能指标，适用于移动终端垃圾短消息过滤软件的设计、评估及测试，主要对当前亟需的基于移动终端的垃圾短消息过滤进行规范。

显然，该标准的制定将有助于用户通过移动终端来管理接收到的短消息，并根据实际需求判定和过滤垃圾短消息，从源头上构筑坚固而安全的信息防火墙。不过，对于垃圾短信的处理，除了此方法外，还有其他手段，不论是国际组织或机构，还是国家或国家集团，对监管包括垃圾短信在内的垃圾电子信息都有成熟的经验，值得我国参考。

治理垃圾短信，可沿用反垃圾邮件法规

国外监管者在监管短信市场时，一般将短信纳入电子信息大框架内统一考虑，按照监管垃圾邮件思维来监管垃圾短信。实际上，国外就垃圾短信专门立法的情况不多见。相反，早几年治理垃圾电子邮件的法规已频频见于媒体。几乎在同一时间内，美国、欧盟、澳大利亚、韩国、日本等许多国家出台了这方面的法规，反击垃圾邮件曾经形成过“世界波”。

目前国外对垃圾短信的处理，一般都沿用和参照这些法规。比如美国，FCC在2004年3月提出一项政策，对非正常短信的监管不是要求发送方实施手机实名制，而是要求手机用户注册拒收垃圾短信。这个政策的法律依据就是2003年12月8日美国国会通过的“不要传我垃圾邮件”注册服务的联邦反垃圾邮件法案。该法案规定所有商业性电子邮件发送者都必须提供有效的回复地址以及用户拒收方式，使用虚假身份、虚假回复地址或欺骗性标题等发送垃圾邮件都属于违法行为，同时也禁止通过侵入他人计算机等方式大批量发送垃圾邮件。法案还授权美国联邦贸易委员会对那些不想收到任何未经请求的电子邮件的互联网用户进行登记注册，建立“不要垃圾邮件”用户清单。

确认网络服务提供者

在互联网时代，网络服务提供者是个宽泛的概念，不只是通常所指的电信网络运营商。美国1995年的《国家信息基础设施白皮书》对网络服务提供者类别进行了规范，认定网络服务提供者主要包括以下五类运营商。(A)网络基础设施经营者；(B)接入服务提供者；(C)主机服务提供者；(D)电子公告板系统经营者等；(E)信息搜索工具提供者。其中，网络基础设施经营者，就是传统意义上的电信运营商；接入服务提供者，就是互联网上的ISP(还应该包括ICP)。

认定提供商的责任，为消费者保驾护航

面对垃圾短信，每种运营商各司其职，各负其责。法律责任明确后，一旦出了问题，就会责任清晰，赏罚分明。

网络基础设施经营者的责任

也就是美国的“避风港”政策，任何界定传统电信网络运营商在其网络上传输垃圾电子信息的责任。美国的“避风港”政策被认为是一个具有代表性的政策。简单地说，“避风港”制度就是要求网络运营商做到：一、自己不制造违法信息；二、确认了违法信息后立即删除或做其他处理，如中止链接等；三、在执法机关找寻网上违法者时予以协助。如果网络运营商内做到这三条，他们就可以进入“避风港”，网络服务的正常经营并不会受到妨碍，不会与网上的违法分子一道负违法的连带责任，不会与犯罪分子一道作为共犯处理。

对此，国际经济合作组织(OECD)认为，在监管电子信息市场时，电信运营商的责任大部分与ISP相同。但是由于技术原因，电信运营商能真正采取措施的范围要小于ISP，因此电信运营商在反垃圾电子信息中责任应小于ISP。根据OECD的看法，电信运营商在反垃圾短信的作用是有限的。

那么，我国将如何处理呢？我国现在还没有《电信法》，但《电信法》(草案)却已经有所耳闻。我国未来的《电信法》(草案)极有可能规定电信业务经营者对于有害信息的管理和配合责任，“电信业务经营者发现网络中传输的信息明显属于电信法规定内容的，应当立即拒绝或者停止传输，保存有关记录，并向当地公安机关报告”，“电信业务经营者对国家安全机关、公安机关、检察机关依法侦查利用电信网络进行的违法犯罪活动所采取的措施，有义务给予协助、配合，提供便利，并如实提供相关资料、数据或者信息，保守所知悉的国家秘密”。

另外，根据我国自身的特点，三大电信运营商有权力和义务屏蔽和清剿垃圾短信。就是说，我国电信运营商有权管理SP，这是我国电信运营商有别境外运营商的地方。根据工信部日前提出的要求，中国电信、中国移动、中国联通共同签署了《关于网间垃圾短信联动处理框架协议》，即运营商将以网间垃圾短信联动处理平台对付十分猖獗的垃圾短信问题。

接入服务提供者的责任

关于接入服务提供者(ISP)在垃圾短信中的责任，美国和欧盟的观点相近或相似，OECD的看法不同。

美国认为，“避风港”制度既适用于传统的电信运营商，也适用于ISP。

欧盟认为，如果互联网接入提供者事先知道内容违法，知道通过其服务即能够输入违法内容，而且能够以并不昂贵的手续或并不太难的技术手段来阻止输入违法内容，而ISP没有做到，那么应当对这些ISP追究责任。由此可见，欧盟对ISP的责任认定与美国没有太大区别。

对此，OECD认为，首先，ISP是受害者，因为垃圾电子信息占了它的网络和容量；其次，ISP也是传送中介，它仅是管道的作用，不对内容负责，因此立法不对其进行处罚；最后，ISP也是证据的重要仓库，但在立法中应明确提供证据不会违反隐私权保护的法律。

通过各方比较，在对短信市场进行监管的法规政策指导思想方面，ITU、欧盟和美国的看法有许多共同点，都是积极开放的。但在认定责任方面，各方存在不同观点。欧盟和美国一方面强调运营商，尤其是ISP的法律责任，同时也强调运营商自律，也就是“避风港”制度。但OECD的看法大相径庭，认为ISP也是受害者，不应当承担法律责任。可见，OECD对ISP的态度过于宽松，不太符合我国的实情。 (通信信息报周光斌）