三、以基本公共服务均等化为主线构建城乡经济社会发展一体化的体制机制

与改革开放初期的农村改革不同，今天的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始步入发展型社会的历史新起点上。新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。

1.以城乡基本公共服务均等化实现城乡户籍制度改革的突破

现行的城乡二元户籍制度，实际上是在一纸户口本上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，并造成许多的社会不公。例如，在交通事故人身损害赔偿中，依据相关司法解释的规定，即使是在同一起事故中受到同样的伤害，由于受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。这种“同命不同价”的根源就在于城乡二元户籍制度。不从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，户籍制度改革将不可能有实质性突破。

2.以城乡基本公共服务均等化促进农村土地制度改革

当前，农村土地的许多矛盾和问题，都在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。

（1）城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。城市的土地可以抵押，为什么农村土地不能抵押？其中的一个重要原因是担心由此引发的一系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。

（2）城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立农村基本养老保险体系。

（3）城乡基本公共服务均等化有助于土地流转。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务严重“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。

3．在全国范围统一政策，尽快解决农民工的基本公共服务

城乡基本公共服务的失衡，集中地反映在农民工群体上。由于受城乡二元户籍制度和公共服务体制的限制，农民工融入城市的过程仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。有调查表明，当前农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1%。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为推进城乡基本公共服务均等化的焦点问题。

农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。这就需要中央政府统一政策，在更高层面进行统筹。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民的基本公共服务。例如，农民工为城市建设做出巨大贡献，在实施城市低保住房、困难家庭住房救助中，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房救助的范围。

我国进入新阶段，着力推进城乡基本公共服务均等化，是一个涉及经济社会发展全局的重大问题。正如由我院承担的联合国开发计划署《中国人类发展报告2007/08》最后结论所指出的：“在发展市场经济的背景下，建立惠及13亿人的基本公共服务制度和体系，推进基本公共服务均等化，是我国人类发展的必由之路。就其所涉及的人口规模而言，在世界上是空前的；就其制度建设对于我国全面建设小康社会的意义而言，可以同30年的市场经济体制改革相提并论。我国正在为建立惠及13亿人的基本公共服务体系做出巨大努力。这将对我国人类发展产生巨大而深远的影响。”（中国改革论坛）