50个县中央支农专项资金审计调查结果
(2008年7月25日公告)
2007年，审计署对黑龙江、吉林、河北、山西等16个省(自治区)2006年中央转移支付支农专项资金的管理使用情况进行了审计调查，重点抽查了50个县。审计调查报告征求了相关省(自治区)政府和财政部的意见，现将审计调查结果公告如下：
一、基本情况及总体评价
据调查统计，2006年中央财政拨付到16个省(自治区)支农专项资金总计1264亿元，占当年这些省(自治区)中央专项转移支付资金总额的46%。据对50个县的抽查，2006年中央财政下达到这些县的支农专项资金总计54亿元，占这50个县当年地方一般预算收入的48%。
审计调查结果表明，近几年党中央、国务院出台了一系列支持“三农”的政策措施，中央财政加大了对地方支农专项资金的投入，有效提高了基层政府支持“三农”发展的能力，促进了新农村建设的顺利开展。主要表现为：
——中央支农专项资金成为了基层解决“三农”问题的主要资金来源。2004至2006年，中央财政安排给16个省(自治区)的支农专项资金年均增长24%；抽查的50个县这项资金年均增长31%。中央支农专项资金用于省本级、市本级和县级财政的比例分别为15%、9%和76%。
——中央支农专项资金在新农村建设中发挥了重要作用。2006年，中央支农专项资金主要投向了农村公路和通达工程、种粮农民柴油化肥综合补助、天然林保护工程、农业综合开发、新型农村合作医疗等“三农”的重点领域，带动地方投入1628亿元，取得了较好成效。据有关部门统计，2006年，16个省(自治区)新增粮食生产能力126亿公斤，农业生产总值比2005年增加2457亿元，新增和改造农村道路43.49万公里；建设了258万个沼气池，使1869万农民受益；新建、维修了2.42万所中小学校，使4497万名学生享受了“两免一补”政策；改扩建医疗机构5589个；参加新型农村合作医疗的人数达到24 676万人。
——中央支农专项资金的管理工作得到了逐步加强。一是地方各级政府和有关部门高度重视支农资金的管理，逐级建立了责任制。二是加强了建章立制工作。据不完全统计，中央财政共出台了60多项财政支农资金的管理办法，16个省(自治区)及50个县的政府或主管部门印发的管理制度共计330多项，为支农专项资金规范化管理提供了制度保障。三是积极探索整合支农专项资金的路子。从调查了解的中央和省级的33个试点县情况看，各地根据本地的条件和特点，采取不同方式，以县为主推进支农专项资金整合，按照县域经济的发展目标来确定支农专项资金的重点投向，取得初步成效。如山西省石楼县对20个涉农部门管理的总额1.60亿元的8类资金予以整合，取得了很好的社会效益和经济效益。
二、审计调查发现的主要问题
(一)中央支农专项资金总体尚未有效统筹和整合，难以集中财力解决突出问题。
目前，无论中央还是地方都没有一个对支农资金进行统筹管理的部门。从中央到省、市、县都有20个左右部门参与资金管理，每个部门负责分配的专款少则一两项、多则十几项；不同部门管理的专款相当一部分用途重复或交叉，如改善中小学办学条件、农民培训等方面，各约有3个部门分配管理5项左右专款。中央支农专项资金多头管理和多渠道分配的结果是，中央支农专款总量虽然不少，但经多个部门按项目逐级分解后，项目点多面广，资金严重分散。抽查的50个县中，中央投入的按项目管理的支农专项资金总额为23.87亿元，分散投向了4.55万个实施项目。由于部门间职能交叉、政策要求不统一、信息沟通不通畅，导致负责资金分配的部门间在项目选择、资金投向上很难协调，项目设置重复，政策目标及内容交叉。如河北省张北县2006年农村饮水及农田灌溉机井建设，共打井155眼，由5个部门按7个项目各自独立申报和组织实施，最少的负责打井2眼，最多的负责打井55眼；2006年，中央补助山西省的中央支农专项资金中有38项共19.50亿元存在项目交叉重复。受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约，地方在支农资金的使用中很难有效整合。如2006年，黑龙江省桦川县收到中央支农专项资金1.02亿元，其中按项目管理的专项资金5045万元，是县级一般预算收入的2.34倍。该县作为水稻大县，亟需解决水利设施落后、灌溉能力不足的问题，该县概算总投资8646万元的悦来灌区渠首项目，立项后8年没有投入，如果将专款科学整合，就能够尽快解决问题，但实际上中央支农专项资金用于该县灌溉区的仅为815万元，其余按项目管理的资金分散到2148个具体项目，每个项目平均只有1.97万元，最少的只有1200元。
(二)中央支农专项的项目管理和资金分配层次多、链条长，管理机制不够科学。
目前，按项目分配的中央支农专项资金中，大多采取由下而上层层上报项目，再由中央、省有关部门选择确定并直接分配资金到具体项目的工作机制。从审计调查情况看，现行的这种工作机制中存在一些不够科学和需要改进完善之处。
主要是层层申报导致时间长、项目执行滞后和资金滞拨，影响效率。抽查50个县申报的4万多个项目，从项目申报到批复时间在6个月以上的占总项目数39%；从项目批复到资金到位时间在6个月以上的占总项目数32%。从资金拨付情况看，16个省(自治区)2006年下半年收到的专款占支农专款总额的65%(其中第四季度收到的占总额的29.92%)；50个县第四季度收到的专款占支农专款总额的44%(其中12月份收到的占总额的22%)，还有4.57亿元当年未收到。从项目执行情况看，这些县支农项目当年组织实施的占57%，当年按要求完成的占21%，未实施的项目占43%。由于项目下达和批复不及时、资金拨付迟缓、项目建设滞后，影响中央支农惠农政策的贯彻落实。
有的地方对项目和资金重争取和分配、轻管理和监督的问题比较突出。目前中央支农专项资金的分配机制，容易导致地方政府为争取资金而淡化管理和监督的责任。如2005年4月，安徽省农业委员会对太湖县2003年度沼气建设国债项目的验收结论是“建池率、建池成功率、国债补助资金到户率均为100%……验收合格”，但审计抽查其验收检查的九田乡兰家村发现，建池任务完成率不到50%。
(三)部分地区存在加重农民负担、损害农民利益的问题。
审计调查发现，一些主管部门(单位)受部门利益驱动或缺乏责任心，在支农项目实施过程中，仍存在变相增加农民负担、损害农民利益的问题。
一是农村基础设施建设项目(如农村公路、沼气建设、农村安全饮水等)和扶贫等项目的配套资金落实不到位，加重了农民的负担，也使一些乡村形成新的负债。审计抽查发现，50个县中有16个县(市)存在此类问题。如黑龙江省桦川、甘南两县中央补助扶贫项目，地方财政应配套575.84万元，实际上仅省级落实了60.56万元。
二是挤占挪用支农专项资金，影响政策目标实现。据不完全统计，16个省(自治区)有关部门和项目单位共挤占挪用中央支农专项资金6亿多元，其中抽审的50个县2006年共挤占挪用中央支农专项资金1.25亿元，用于平衡预算、弥补行政经费不足和发放补贴等。
三是截留、克扣农民补助，乱收费，损害农民利益。审计调查发现，有8个省(自治区)的10个县(市)存在此类问题。如湖北省监利县2005年擅自截留、扣发21.25万户农民的中央专项水稻良种补贴362.62万元，直至2007年7月经审计调查指出后才陆续发放到农民手中。
(四)地方本级预算编报中央补助收入不完整的问题仍未得到有效解决。
在对2002年和2005年的中央转移支付资金审计调查中，审计署曾指出地方本级预算编报中央补助收入不完整的问题，财政部也进行了调查研究，并出台了《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》，要求“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”。但从审计调查情况看，这个问题仍未得到有效解决。2007年，16个省(自治区)有77%的中央支农专项资金未按照财政部的规定编入省本级预算；50个县未将中央支农专项资金编入县级预算的比例高达95%。
三、审计建议
针对中央支农专项资金审计调查中发现的问题，提出以下建议：
(一)进一步加大中央支农专项资金的整合力度。为了有效发挥支农专项资金的政策效用，应以建设社会主义新农村为契机，以县为主和多级次整合相结合，对现有中央支农专项资金进行清理、归类和整合，优化支农专项资金使用结构，逐步形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理机制。中央政府及各部门新出台的支农惠农政策，应尽可能在财力性转移支付特别是一般性转移支付中安排资金，控制专项转移支付的规模和增长速度，逐步规范转移支付制度。
(二)进一步加快政府机构改革，改进中央支农项目决策和管理机制。针对中央支农专项资金管理中存在的部门职能交叉重复，中央部门和地方政府之间在资金分配、项目确定上的“责、权、利”不统一的问题，应结合政府机构改革，进一步明确政府各部门的支农行政管理职能，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题；应确定一个支农资金管理的综合职能部门，由其主要负责“三农”发展规划、政策、年度投向和投入计划布局的研究制定，统筹协调涉农资金管理，并围绕所规划的项目，建立相应的工作责任制，形成在同一区域资金的统一、协调互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度，规避多头管理带来的诸多弊端，确保支农资金发挥更大的效益。
(三)进一步完善中央支农资金管理方式，强化省级政府责任。中央财政应根据新农村建设的中长期发展规划及年度工作计划和各涉农部门的意见，在综合各省财力情况的基础上，按公开、透明、规范的原则，将中央支农资金切块下达给各省(自治区、直辖市)，由省级政府具体负责资金分配和项目的选择。省级政府和有关部门应切实担负起管好、用好支农资金的责任，按照中央“三农”工作总体要求，结合当地农村经济发展特点，因地制宜，统筹分配，将资金落实到基层或具体实施项目，并对资金使用和项目实施的效益性、效果性负责。
四、审计调查发现问题的整改情况
16个省(自治区)政府高度重视此次审计调查提出的问题和意见，责成有关部门和单位认真对待、抓紧(逐条)研究、及时落实整改，以此进一步完善支农资金管理，切实管好用好各项支农资金，提高资金使用效益。从地方政府及其有关主管部门反馈意见看，基本上都对审计调查发现的违纪违规等问题提出了具体的整改意见，一方面追缴归还被套取、挤占挪用的支农资金，并追究相关部门(单位)和人员的责任，目前已纠正和正在落实整改措施的占应整改资金的93%(其中50个县已纠正90%)；另一方面加强部门协作和配合，建立健全工作责任制，加强监督检查，以利于及时发现、纠正、处理问题，确保支农资金规范管理、安全合规使用。
附：中央支农专项资金审计调查的16个省(自治区)50个县名单
16个省(自治区)50个县(市)名单
河北省：任丘市、丰宁县、昌黎县、张北县
云南省：禄劝县、洱源县、鲁甸县
湖北省：仙桃市、天门市、监利县
黑龙江省：海伦市、尚志市、桦川县、甘南县
广东省：廉江市、兴宁市、饶平县
宁夏自治区：同心县、海原县、盐池县
吉林省：德惠市、前郭县、梨树县
山东省：沂南县、冠县、新泰市
山西省：平陆县、五台县、文水县
江西省：丰城市、南昌县、鄱阳县
四川省：仁寿县、大竹县、安岳县
河南省：舞钢市、西华县、固始县
海南省：五指山市、乐东县、文昌市
广西自治区：武鸣县、大化县、德保县
甘肃省：陇南市武都区、环县、定西市安定区
安徽省：太湖县、金寨县、萧县
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