据国家审计署网站消息，6月4日，审计署公告了《国有土地使用权出让金审计调查结果》。针对审计调查结果的有关情况，审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才接受记者的采访，回答了记者的有关问题。

记者：土地审批和出让是社会关注的重大问题，从此次审计调查11个城市的情况看，近几年来土地市场的总体状况如何？

翟挨才：自2004年国务院部署在全国范围内开展土地市场秩序治理整顿及经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察以来，各地普遍加强了对土地市场的管理。从制度层面看，各地基本都按照国土资源部的要求，建立起了统一供应、信息公开、地价评估、集体决策等土地市场管理基本制度，不少地方政府成立了由市县主要领导牵头、各主要部门参与的土地储备经营委员会，基本做到了对土地供应的集体决策。有的地方制定了明确的土地出让操作规程等，土地市场的制度环境应该说是越来越好，促进了土地有偿使用制度的推行和土地市场的健康发展。这次审计调查发现，11城市2004至2006年出让土地面积占出让和划拨土地总面积的73.11%，通过招标拍卖挂牌方式出让的土地面积占出让土地总面积的29.6%，而上次我们组织对10个城市2001至2002年土地出让金审计时，这两个比例分别是70.4%和6.3%，这就说明土地的有偿供应比例和市场化配置比例都提高了，市场在配置土地资源中的作用增强了。

但是此次审计调查发现当前的土地市场也存在一些问题，比如，有的地方政府将应通过招标拍卖挂牌出让的土地违规协议出让、为用地单位减免或变相减免出让金等；一些地方或用地单位“以租代征”农民集体土地，擅自将农用地转为建设用地；有的开发商拖欠大量出让金政府却违规向其发放土地使用证。产生这些问题的主要原因是经济利益驱动。部分地方政府只考虑加快建设和发展速度，以多种土地优惠作为招商引资的条件，而这些优惠行为最终主要体现在供地方式和供地价格两方面。当然也不排除少数人徇私舞弊、谋取私利的情况。

记者：土地出让金是地方政府的一块重要收入，征收情况如何？主要存在哪些问题？

翟挨才：从此次审计调查的情况看，出让金的征收情况总体上是好的，11城市3年度土地出让金的按期征收比例达到了94.08%，征收金额也逐年增大。但也要看到，还有部分本应收归政府的出让金未能做到应收尽收，主要表现为两个方面，一是减免和变相减免出让金，如有的地方在与用地单位签订出让合同后，又以政府办公会议等形式，研究决定减免出让金；有的地方采取先征收、然后再以某种理由向用地单位返还出让金或给予其他资金补助等形式变相减免出让金。二是欠征出让金，即用地单位由于多种主客观原因，长期拖欠应上缴政府的出让金。这两年大多数地方政府加大了出让金的催收力度，取得了明显效果，但也有地方为了引来和留住项目等原因，给拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证。

记者：上面提到，一些地方政府为吸引投资项目等原因，违规为拖欠出让金的用地单位发放土地使用证，请问这一行为违反了什么规定，有何坏处？

翟挨才：这一行为违反了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》关于“土地行政主管部门要加强对出让、租赁合同的管理，受让人和承租方未付清全部出让金、租金的，不得为其发放土地使用证”的规定。地方政府为拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证，以及为缴纳部分出让金的用地单位分割办理土地使用证，会造成两个后果，一个是造成开发商只用少量资金就取得了大片土地的控制权，给开发商囤积土地提供了便利条件，不利于政府对土地市场的调控。另一个就是增加了银行和政府的风险。开发商往往用土地使用证作抵押向银行大量贷款进行开发，而后待房屋销售后回收资金再上缴出让金和归还银行贷款，有的甚至继续拖欠，将销售回款再用来取得另外土地的使用权，如此循环反复，金融风险由银行承担，项目能否建成的风险和收不到出让金的风险则由政府承担。

记者：公告提出有的地方政府以“土地换项目”，请问具体含义是什么，其危害是什么？

翟挨才：“以土地换项目”是指有的地方政府为加快城市基础设施和其他一些公共设施建设，以向开发商提供一定面积土地且往往是经营性土地的使用权为条件，向企业换取工程。简单讲，就是政府为建造一个或几个工程项目，给企业一块地用于经营性开发，作为回报，企业为政府完成某些工程项目建设，如有的地方用土地换取道路，有的用土地换取防洪堤，还有的地方采用这种方式换取政府办公楼。“以土地换项目”表面看能够起到加快局部地区基础设施建设的作用，但其弊端很大，主要体现在3个方面，一是政府“以土地换项目”时，往往规避招标拍卖挂牌出让土地使用权规定而将经营性土地直接协议出让，或通过虚假招标拍卖挂牌的方式出让经营性土地，以符合双方事先约定的条件，这不利于建立和规范正常的土地市场秩序。二是“以土地换项目”的出让土地价格往往明显低于市场价格，会造成国有土地收益流失。三是由于换给开发商的土地未缴纳出让金而直接换成了工程项目，也造成了这部分应缴纳出让金的体外循环和固定资产投资脱离计划控制。

记者：出让金的管理使用情况怎样？出让金不纳入财政专户管理和土地出让净收益未纳入预算管理，有什么危害？

翟挨才：此次审计调查的是2004至2006年的出让金。按照国务院和财政部当时的有关规定，土地出让金应全额上缴地方“土地出让金财政专户”，而后将清算核拨出让业务费、前期开发费等费用后的土地出让净收益缴入国库，由财政列入基金预算，专项用于城市基础设施建设和土地开发。

此次审计调查发现，有2.46%的出让金未按规定纳入财政专户管理，71.18%的土地出让净收益未按规定纳入基金预算管理，也就是说相比之下，专户管理出让金的情况要好一些，而大部分土地出让净收益未纳入预算管理。出让金不纳入专户管理、土地出让净收益脱离预算管理，会造成3方面的危害，一是影响政府预算的完整性，不符合预算法有关不得隐瞒、少列必须列入预算的收入的规定，二是由于土地出让净收益脱离了预算管理，造成这部分资金脱离了地方各级人民代表大会的监督，三是容易造成出让金体外循环、坐收坐支、截留、挪用等问题。此次审计就发现地方政府违规使用出让金83.73亿元，主要用于建楼堂馆所、弥补经费、出借或对外投资等。

自2007年起开始实施的国办发〔2006〕100号文即《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”管理，并接受同级人民代表大会监督，这将会从根本上规范出让金管理，促进上述问题的解决。