一、中西部农业可持续发展的必要性

中西部地区是我国贫困人口的主要聚居区，农业耕作方式较为粗放、落后，资源利用效率不高，浪费严重。生态环境、农业发展、自然资源之间的矛盾突出。这些问题严重阻碍了这一地区农业经济的发展速度和质量。

中西部农业经济的发展水平直接关系到我国能不能解决“三农”问题和全面实现建设小康社会目标问题。同时，中西部地区又是我国主要水系的发源地之一，其生态质量还将关系到我国整个环保体系建设的成败以及国民经济和社会的可持续发展能否实现。

改革开放以来，我国中西部经济进入了高速发展时期，其中工业的快速发展和人口的增加扩大了对农产品的需求，特别是近几年地方政府不断加大农业结构调整力度，经济作物面积不断加大经济总量快速增长，但农业产业化整体水平不高，农民收入增长仍然比较缓慢。

长期经济贫困诱发的急功近利的致富动机，在周边地区经济发展的刺激下不断得以强化，从而导致了人们对自然资源的消耗成倍增长，不惜以牺牲生态环境为代价换取经济增长的非理性行为。在人们普遍重视生态建设的大背景下，某些地方却出现了生态恶化的趋势，农业可持续发展存在着巨大危机。我国中西部的这一农情，及其发展对我国整体农业经济的影响决定了实现这一地区农业可持续发展的必要性和紧迫性。

二、影响中西部地区农业可持续发展问题

中西部农业经济的发展面临着经济和生态的“双重贫困”，也明显地暴露出这一地区在农业可持续发展中所存在的一些深层次的问题。

（一）、农业资源开发中的“利益冲突”问题

在市场经济条件下，利益主体总是追求价值最大化，各利益主体在实现自身经济利益的时候有可能会损害其他利益主体的经济利益。因此，利益冲突是市场经济的常态，这种利益冲突的市场表现是短期行为，其直接后果是生态的衰退及农业可持续发展基础的丧失。如与西南伏牛山地区为了遏制当地农民滥伐“成材林”栽培食用菌的行为，当地政府大力推广“袋料栽培”技术，希望农民用“树枝树杈”和“作物秸秆”或“棉壳”等废料来代替“段木栽培”，以期最大限度地保护森林资源。适得其反的是，当地农民却用采伐来的幼树进行“袋料栽培”，从而对森林资源造成了更为严重的破坏。

农业资源在开发过程中所以会出现利益冲突，在与公共资源的使用这与其经济后果的承担者发生了主体上的错位，为牺牲公共利益谋取个人利益创造了条件。因此，要在加大环保执法力度的同时，借助于经济手段，建立起有效的利益协调机制，营造一个良好的法制环境和政策框架体系，约束农民在使用农业资源上的短期行为，确保生态环境不受损害和社会公共利益不受损失。具体方法是明晰土地和地上附着物的长期承包经营权，将公共资源的使用权和管理权明晰到个人，除生态防护林由国家统一管理之外，耕地、经济林地或者用材林地要通过承包制的方式由农民长期经营，把农民的经济利益与其承包经营的土地的生态质量联系起来，使公共资源的使用者与其经济后果的承担者成为同一个利益主体。

（二）、农业区域经济合作中的“信息不全面”问题

中西部地区生态建设不仅能够改善自身的生态质量，其所产生的广泛社会效益，还将惠及经济相对发达的东部地区，共同的利益客观上要求加强区域经济合作，但其结果却很可能因为“信息不全面问题”而流于形式。

根据具产权理论和委托代理理论，经济发达地区将经济技术授予中西部地区进行生态建设其实是一种委托代理合约，受托人当然会存在着利用信息优势损害委托人利益的机会主义和道德风险倾向，即产生代理人问题。也就是说，区域经济合作的前提是合作双方所掌握的信息是对等的和公开的，它不会因为一方存在私人信息而损害另一方的利益。但从现实的情况看，由于中西部地区农业生产的分散性，“信息的全面性”这个要件存在着实质上的缺陷。解决代理人问题的方法是激励机制和约束机制并用，由于农业经济的分散性，激励成本和约束成本都是难以承受的，经济技术合作将会因不符合成本效益原则而失去意义。不仅区域经济合作如此，生产者个人之间的合作也会因信息不全面的原因而难以奏效。包括生态环境在内的农业资源具有稀缺性和公共性，农业生产过程即是对农业生产资源争夺和消耗的过程，又是对农业资源再造和合作的过程，为了确保共同利益最大化和个人利益最大化，要求农业生产者在生产过程中展开“合作式竞争”。但由于信息的不全面性，生产者往往从利己主义出发，掠夺性地开发使用农业资源，在损害他人利益的同时也损害了自己利益。不可否认，提高农民环境保护意识和保护性开发农业生产资源的自觉性，可以形成“合作式竞争”的态势，可以在一定程度上弥补“信息不全面型”的缺陷。但提高道德水准是一个缓慢的过程，他要以提高经济发展水平为基础，而且当前农村无自律组织可以利用，因而以道德自律为主要内容的“合作是竞争”也难以发挥实质性作用。

因此，在当前“信息不全面”难以消除的情况下，只能绕过这一障碍，利用公共财政的调节职能，即通过中央财政转移支付方式，对中西部地区以生态建设为主要内容的经济建设给予不要的经济、技术和政策支持，同样可以增强这一地区的可持续发展能力。因而，财政转移支付与区域经济合作是殊途同归的。

（三）、农业结构调整中的“市场失灵”问题

农业可持续发展要求区域农业经济必须具有能够根据资源优势和市场变化不断培育新兴产业、淘汰弱势产业，优化农业资源配置，实现自我更新和自我完善产业结构的能力。我国农业经过连续多年的快速发展，基本上告别了短缺经济时代，步入到了“买方市场”阶段。但国内市场上农产品结构性过剩问题却十分突出。以小麦、大米为代表的大宗粮食产品超储积压严重，但其优质品种却又供不应求，并且其生产成本已超过了国际市场价格水平。因此，种植业结构仍然是当前整个农业结构调整的重中之重。

但值得注意的是，不少地方的农民却对农业结构调整持抵触态度。我国中西部地区现阶段农业生产是以“户”为基本组织形式的，农产品的商品化程度不高，在它们之间市场竞争机制尚未形成，即我国现阶段农业结构调整存在“市场失灵”，依靠市场机制来激发农民调整农业结构的动机在目前是不现实的。“厌恶风险”是每个经济利益主体的基本价值取向，结构调整要求农民根据市场导向组织农业生产，彻底改变过去自给自足的农业生产方式，不得不从市场上寻求出路，这一转变对农民来讲存在着相当大的风险。

大量的实证研究结果表明，在小农经济基础上启动农业快速发展必须依靠政府行为，但这并不意味着政府就可以因此而取得农业结构调整的主体地位。按照公共财政原则，政府不可能是结构调整的直接受益者，当然也就不应当也无力对结构调整的风险承担责任。某些地方政府自觉或不自觉地将自己置于结构调整的主体地位，依靠行政命令和计划手段推行结构调整，却又不对其结果承担责任。引起农民的不满。

因此，政府的作用在于按市场机制的要求建立风险防范机制，为农业结构调整创造条件。按照目前风险分散的方式，一是由产业化分散，二是由银行和保险公司分散。由于银行和保险公司分散风险涉及到金融体制的改革和制度创新，故依靠农业产业化龙头分散风险应当是未来农业产业化的发展方向。

产业化最重要的功能是分散风险，它通过“龙头”与农民签订的“生产订单”和“保护价格”来化解农民的风险，因此，农业化的关键是培育“龙头”。政府一方面要帮助“龙头”完善现代企业制度，扩大经营规模，增强自身的抗风险能力；另一方面还要不断进行机制创新，提高“龙头”的规模经济效益，增强其产业化带动力。在坚持土地承包经营的框架下，通过合同种植或者扩大群体规模，或者扩大单一规模。但不管采用什么形式，都要以充分尊重农民的意愿、不损害农民的利益为前提。

（四）、农业产业政策中的“目标冲突”问题

生态建设是农业发展的基础，经济建设是各级政府工作的中心，因而生态建设和经济发展的关系问题必然要体现在区域农业产业政策之中，二者互为基础，互相制约。基于这个原因，农业产业政策是一个典型的“双目标”系统。

根据动态平衡的观点，目标冲突是双目标系统的基本特征，也就是说双目标系统要想在任何一个时期都保持各项目标的绝对平衡是不可能的。正确的态度应当是在这一个时期以这一目标为主，而在另一时期以另一目标为主，寻求二者在长时期内的动态上的平衡。

经济与动态上的冲突主要源于经济发展张力的无限性和生态承受能力的有限性。地方政府迫于较强 经济发展压力的时候，往往趋向于选择较高的经济发展速度和发展规模，而置生态的承受能力于不顾，这就是目前我国中西部地区为什么会普遍存在着生态建设和生态破坏共存的矛盾现象。如一方面为了维持生态平衡而大力实施退耕还林，另一方面却为了支撑农业的快速发展而不惜减少林地面积和滥施农药、化肥等。这种自相矛盾的现象其实繁养了我国区域农业产业政策的不成熟性。

鉴于农业产业政策是农业可持续发展的基本导向，它必须要有一套自我协调的运行机制和建立在可持续发展理念之上的政策框架。农业产业政策框架应当由发展战略、产业政策、应变机制和自我评价等若干个要素组成，它们相互联系、相互制约，对农业发展方式起着规范和导向作用，可以作为判断一个地区农业可持续发展能力的基本依据。（１）发展战略。生态适宜性和生态的承受能力是制定区域农业发展战略的前提，应当以此为基础确定具体的农业结构、发展规模和发展水平。（２）产业政策。基于经济建设是生态建设的物质基础，应当树立以经济建设促生态建设的战略思想，并将其体现在具体的农业产业政策当中。（３）应变机制。根据市场条件的变化及时调整产业政策，或以生态建设为中心，或在确保环境承受能力的前提下，以经济建设为中心，或在确保环境承受能力的前提下，以经济建设为中心。（４）、自我评价。制定科学的指标评价体系，在原有的森林覆盖率、水土流失成都、水质标准、经济发展水平等指标的基础上，增加无公害农业比重、污染治理支出等社会责任指标，以全面评估农业产业政策经济的效果和生态效益，全面体现可持续发展的原则。(文章作者：陈风云)