■学人新论■王卉彤

由于环境税具有提高经济效率和实现环境目标的双重潜力，自20世纪70年代起，世界各国逐步开始把环境税作为保护自然环境和维护生态平衡的一项重要政策。但世界各国在广泛应用环境税的同时，也意识到环境税的实施存在着一定的难度。ＯＥＣＤ（经济合作与发展组织）2004年对英国、爱尔兰、德国、法国、丹麦5国环境税的研究表明，单靠提高环境税不可能实现保护自然环境和维护生态平衡的目标，而且环境税的政治可接受度低。因此，英国等发达国家通过环境税专款专用，设立国家级综合环境基金，来补充和进一步发挥环境税的作用。这种方式既是污染者付费原则的延伸，具有较高的政治可接受度，又是撬动其他资金进入环境投资领域的催化剂。发达经济国家已经认识到环境税专款专用，设立国家级综合环境基金，是补充和进一步发挥环境税作用的一种良好方式。而国际经验表明，由于市场、政策和制度失败导致了政府和社会无法获得有关环境损害成本的充足信息，环境政策弱或者无效执行，严重的金融抑制，财政体系不确定，资本市场和银行业发育不良……这一系列问题，使得经济转型国家在开征环境税和吸引资金保护自然环境和维护生态平衡方面存在着比发达国家更多的困难。因此，许多转型经济国家在20世纪90年代初就开始把国家级综合环境基金作为撬动环境税费，带动其他资金保护自然环境和维护生态平衡的重要资金来源。

转型经济国家环境税费使用方向：设立国家级综合环境基金

税制改革是个长期的过程，不可能一蹴而就。相比于经济发达国家，许多经济转型国家开征环境税面临更多的困难，目前仍已收取环境费为主。转型经济国家的国家级综合环境基金主要是以环境费和罚款为主，撬动国家预算、地方环境基金、国外援助、私人资金等各类资金共同设立。在广泛范围内投入到改善空气质量、改善水质、垃圾处理等环境领域，补充和进一步发挥了环境税费的作用。与国家级专项环境基金相对应（比如运用政府用水、污水处理部门收取的费用发起设立保护水资源的环境基金），国家级综合环境基金在广泛范围内为保护自然环境和维护生态平衡提供资金。

在转型经济国家国家级综合环境基金中，摩尔多瓦设立国家环境基金的经验非常值得借鉴。摩尔多瓦既有国家环境基金，也有地方环境基金。其环境保护法（1998年修订稿）明确规定国家环境基金和地方环境基金在环境保护方面的事权和财权。国家环境基金的资金主要来源于

燃油税（1998年开征），地方环境基金的资金主要来源于污染费、罚款等。国家环境基金在全国性的环境保护建设中发挥主导作用，主要支持国家环境保护项目的发展和执行、国家监管和信息系统建设等；地方环境基金则重点支持地区生态环境建设等。在合理划分事权和财权的基础上，摩尔多瓦环境保护法规定了国家环境基金和地方环境基金之间必须建立纵向转移支付制度，地方环境基金需将收取的环境费和罚金的30％上缴中央环境基金，而中央环境基金则采取资金返还措施，加强地方保护生态环境能力的建设。

我国环境税费及使用方向现状

我国现有的与保护自然环境和维护生态平衡相关的税主要有资源税、消费税、车船使用税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税和耕地占用税以及增值税等。这些税中只有1985年2月开征的城市维护建设税具有专款专用的性质，所征税款专门用于防洪、给水、排水、环境卫生等对于改善城市大气和水环境质量具有特别重要意义的公共设施的建设和维护。此外，房产税、城镇土地使用税、车船使用税以及耕地占用税等税种都有对农田水利设施以及环境保护部门用地提供税收优惠的政策。

排污收费制度是我国对环境污染收费，并且专款专用的一项生态收费制度。排污收费由地方环保局征收，转到同级财政，成为专项资金。排污收费资金不上缴中央财政。针对排污收费制度存在的征收标准过低等问题，2003年7月1日，有关部门颁布了新的《排污费征收标准管理办法》。新的排污收费办法具有两个明显的改变：一是按照污染者排放污染物的种类、数量以及污染当量计征，提高了征收标准。二是取消原有排污费资金的20％用于环保部门自身建设的规定，将排污费全部用于环境污染防治，并纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术开发和国务院规定的其他污染防治项目。2003年，我国排污收费总额为73．10亿元。

我国设立国家级环境母基金的一般框架

上述10个经济转型国家环境税费专款专用、设立国家级综合环境基金的经验给我国在发展循环经济的过程中合理利用环境税费提供了一个良好的范例。

（一）改革和完善现有与环境相关的税费，并在此基础上设立国家级环境母基金

环境税的出台还需要相当一段时间，我国环境税改革的近期方向应是对消费税、资源税、水资源环境税、城市维护建设税、耕地占用税以及车船使用税等与保护自然环境和维护生态平衡相关的税进行改革和完善，并配合环境收费制度的进一步完善。在此基础上，我国应将环境费和与保护自然环境和维护生态平衡相关的税收中的一定比例专款专用，按照“政府引导、市场参与、专家管理、规范运作”的原则，吸引国家拨款、外国和国际组织的环保赠款贷款、商业银行资金等，加大对发展循环经济和维护生态平衡的投资。此外，我国还应在北京、上海、广州等大中城市建立地方环境基金，地方环境基金的资金主要来源于污染费、罚款等。国家环境基金在全国性的循环经济发展、环境保护建设中发挥主导作用，主要支持国家发展循环经济项目、环境保护项目及国家监管和信息系统建设等。地方环境基金则重点支持地方循环经济发展、生态环境建设等。在合理划分事权和财权的基础上，国家级环境母基金和地方环境基金之间还应建立纵向转移支付制度。

（二）国家级环境母基金的运行机制为三位一体、各司其职、相互制约

所谓三位一体、各司其职、相互制约的机制是指政府部门负责用于建立国家级环境母基金环境税费的确定、优先项目的提出、基金支出领域的资金配置、项目选择标准（硬的和软的）、基金客户类型的确定、审批项目等；基金负责准备申请表格、申请表格和项目选择标准的公布、准备具体项目申请、用硬标准检查申请、根据硬的和软的标准对项目进行排名、根据基金额度安排项目、对项目执行情况进行检查等；专家负责所有项目的评审或评估，中介机构与政府一起对基金评估进行监管。

项目审批采取链式操作、分段管理、全程监理。即：相关单位提出项目申请——基金根据是否符合有关规则进行受理——评估机构／专家进行独立评审或评估——环保总局／

财政部的评议小组根据专家评审结果进行立项、公示——资金到达申请单位——基金全程监管——验收。为保证运行的公开、公平、公正，基金需要加强专家队伍等各类社会中介机构的建设，充分发挥他们的特长，以保证项目审批“竞争择优、规范透明”原则的贯彻和实施。

（三）加大有关基金的各类信息的公开度

首先，基金应及时公布与基金有关的政策以及在基金项目执行过程中产生的信息，使公众充分了解基金的运行状态。其次是保障开云网页版-开云（中国）官方在线登录媒体的自由报道权。媒体的天职就是向大众迅速、充分和客观地报道事实的真相，提供准确的信息。各级政府不应以各种理由干预或主导开云网页版-开云（中国）官方在线登录报道的方向和内容，向公众隐瞒信息或报道假信息。

（作者单位：中央财经大学财经研究院）