对农地法律制度的完善，应当注重坚持以人为本，从倡导不与民争利、让利于民过渡到重视限制公权力滥用、还权于民。也就是说，农地问题立法应突出农民的主体意识，发挥农民的聪明才智，使农民能够充分参与相关法律的制定，给他们以充分的选择权；将涉及农地权利的各方面问题作为一个整体来思考解决方案；以农民为价值依归，在法律上予以相同对待，促使农民的各种合法权益得以实现，使得“物尽其用、地尽其利”。

———陈小君

对话人：

法制日报记者胡新桥 余飞

中国农村土地法律制度研究中心负责人、中南财经政法大学副校长陈小君

对话动机：

最新消息称，2010年中央一号文件已经定稿，依然围绕“三农”问题展开。算上这份文件，中央已连续七年以“一号文件”的形式出台强农惠农措施，“三农”问题的解决渐入佳境。

中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心自2007年始在全国10省的田间地头进行调研。至今，该中心已收集到当代中国农民土地权利的大量样本和调研数据。

在强调强农惠农的时代背景下，当代中国农民最需要解决哪些问题？农民赖以生存的耕地如何进一步得到保护？就这些问题，记者与中南财经政法大学副校长、中国农村土地法律制度研究中心负责人陈小君展开了对话。

□对话

两项重要物权最需要立法完善

记者：今年的中央一号文件将连续第七次聚焦“三农”问题已无悬念。近年来，中央出台的诸多举措，如农业税取消、农村义务教育学杂费免除、新型农村合作医疗全面覆盖、农村最低生活保障制度等等，正在逐步解决9亿农民的一系列生活和发展的问题。通过调研，您觉得在这些问题得到解决后，农民最需要的权利有哪些？这些权利在现实中都能得到保障吗？

陈小君：通过调研，我们发现，农民最需要的是他们生活、生存和发展所依托的土地承包经营权和宅基地使用权这两项重要物权。这两个权利看起来普遍，但实际上内容非常丰富，包含了很多具体的权利元素。

就农村土地承包经营权而言，农民迫切需要的是能够自主、稳定地行使权利。土地承包经营自主权体现在很多方面，比如自由流转的权利，根据2007年至2008年对10省调查的情况来看，农民希望承包地能够采取转包、出租、互换等多种形式流转，一些地方的农民甚至希望承包地能够入股，还有一些地方的农民希望承包地以抵押的方式流转。

在宅基地使用权方面，对这项权利的流转急需法律加以规制。2009年我们在对四省的农地法律制度调查中了解到，与城镇较临近的地区宅基地流转现象较为突出，而在较偏远的地区就基本上没有这种现象。虽然国家的政策法规一直禁止农村宅基地向城镇居民流转，但在城乡接合部，这种现象很难避免。在城市房价不断高涨的情况下，城镇居民普遍看好郊区农村宅基地的较低价格，尽管法律明确禁止，但隐性的宅基地流转市场仍然存在。通过进一步访谈我们发现，由于城镇居民获得的农村宅基地和房屋缺乏法律依据，双方的权益都不能得到有效保护，很容易产生纠纷，而且矛盾还不好化解。

总体来说，土地承包经营权和宅基地使用权在现实中得到了较好的保障，但并不是说不存在问题。比如，农村妇女因婚姻状况变化导致土地权益受损的情况较为普遍。另外，农民的承包地、宅基地因征收等原因导致权利受损以及补偿不到位的情况也比较突出。这些问题在当前情况下，有法律层面、制度层面和经济层面等多个方面的原因，可以说保障还有一定的缺失。

记者：您刚才提到，对农民迫切需要的权利的保障还有一定的缺失，可以具体分析一下其中的原因吗？这种缺失可以通过什么办法来弥补？

陈小君：从法律层面来看，土地承包经营权、宅基地使用权虽然在物权法中有规定，但还不完善，欠缺体系性。比如，对于关系农民重大生活利益的宅基地使用权，物权法里只有寥寥四条，基本上没有对权利进行细致规范，而应参照适用的土地管理法也没有相应的规范，致使相关领域的法律漏洞、空隙与法律矛盾仍然存在。可以说，法律规范的欠缺是影响农民土地权利实现的主要原因。

此外，农民土地权益得不到保障还有制度层面的原因，如土地承包经营权流转缺乏相应的市场机制。土地承包经营权流转，不仅需要供需双方，而且还需要有一定的中介机构来引导当事人进行流转。但从目前的实际情况来看，中介机构还比较缺乏，而且也没有得到农民的信赖。还有，在承包地、宅基地的征收方面，怎样制定一个比较合理的补偿标准没有制度保障，农民很少有参与权。

社会因素也是导致农民土地权利保障不到位的原因之一。如集体经济组织功能缺位，农民个体较为分散，权利得不到有力维护。另外，社会因素还体现在农村妇女因婚姻状况变化而导致的土地承包权益受损方面。虽然法律规定了男女平等，而且妇女地位得到了很大提高，但由于我国婚嫁制度的原因造成了隐性的性别歧视，“出嫁女”的土地承包经营权受到损害的情况比较常见。

要解决这些问题，就必须系统梳理研究农村土地权利体系，有针对性地完善土地法律法规，并制定相应的适应市场机制的各项经济制度。另外，完善农民土地权利的诉讼纠纷解决机制与调解、仲裁等纠纷解决机制，为农民实际上拥有的各种土地权利提供充分且及时的救济，也是在农民土地权利保护方面一个不可忽视的因素。