编委会主任：韩启徳

　　编委会副主任：卞耀武　尹成杰  洪绂曾

　　编  委  会：（按姓氏笔画为序）    卞耀武　  尹成杰

　　王  鹰     刘连贵    李  生    沈镇昭

　　张喜武     张仲秋    宗锦耀    周应华

　　姚敏扬     秦玉才    徐玉麟    黄建初

　　梁田庚     韩启徳

　　主      编：卞耀武

　　副  主  编：尹成杰  洪绂曾

　　撰  稿  人：（按姓氏笔画为序）    王晓斌    刘加文

　　左玲玲　   李建廷　  李维薇    李拥军

　　沙玉圣     宋  芳    吴滨生    张明富

　　张智山     杨永明    杨建中    杨豫海

　　罗  键     岳仲明    施春风    赵和平

　　高  飞     曹兵兵    韩丰泽    薛丰刚

　　前言

　　二００二年十二月，中国的最高立法机关——全国人大常委会郑重通过修订后的《中华人民共和国草原法》，这也是在新的形势下，根据新的情况，通过对一九八五年六月制定的草原发的全面修改，制定的一部新的草原法。

　　新的草原法总结了近八十年来草原改革和草原建设所积累的经验，反映了我国在经济发展和深化改革的新形势下对草原保护、建设和合理利用的基本要求，有针对性地根据草原现状为改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业确立了一系列的法律措施。因而，这部新的草原法在立法目的、立法指导原则、各项立法内容方面都有新的发展，有的变化还很大。整部法律由原来的不分章节的二十三条增加到分为九章的七十五条，新的草原法中不仅新增条文为新的内容，而且原有条文也作了许多修改、补充。因此对新的草原法需要作系统的研究、学习，作为一部新的法律从头学起，了解它的各项规定。

　　新的草原法是保护、建设和合理利用草原的法律保障，是管理草原、治理草原的法律依据，它所确定的国家的草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针；草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划；国家的草原行政管理和监督检查体制；草原权属有关制度；草原统一规划制度；草原调查、统计制度；草原生产、生态监测预警系统；草原建设方针和权益保护；草原利用的有关制度和扶持措施；基本草原保护制度；以草定蓄、草蓄平衡制度；以及其他有关制度，都是各级政府机关、各个经济组织、相关社会团体、所有国家工作人员、广大农牧民群众以及有关的各种人员必须遵循的行为规范，也是掌握、运用新的草原法所必须重视的内容。

　　新的草原法专列了监督检查一章，目的是为了加强对草原法律、法规执行情况的监督检查，就是要维护法律的权威，做到有法必依、执法必严，认真实施草原法。在新的草原法中还大大加强了法律责任的规定，共有十三条，目的是对违反草原法的行为要追究责任，给予处罚，尤其要引起重视的是在新草原法中加大了对草原法违法犯罪行为的惩罚力度。总之，制定和实施新的草原法，就是要坚持以法治国的基本方略，坚持依法治理草原、依法保护、建设和合理利用草原、依法管理草原。

　　本书的编写，是参加新的草原法立法工作人员和从事草原法执法的人员，结合有关的方针政策、历史经验和现实情况，对法律条文的内容逐条进行分析、讲解，这对学习、运用新的草原法将会是有益的，有益于推进草原执法工作，有益于与草原有关的各个部门和监督管理部门、执法机关、规划部门、科技单位等在法制的轨道上共同办好草原的事情，有益于维护国家的权益、维护集体经济组织和草原作用者的合法权益，提高维护草原法律秩序的自觉性。

　                          　    二００四年十月

　　目  录

　　第一章  总    则

　　第二章  草原权属

　　第三章  规    划

　　第四章  建    设

　　第五章  利    用

　　第六章  保    护

　　第七章  监督检查

　　第八章  法律责任

　　第九章  附    则

　　第一章 总则

　　法律“总则”一章的内容，通常是对这部法律的立法宗旨、适用范围、基本原则、管理体制等重要问题作出规定，对其他章节的规定具有概括和指导的作用。本法总则共计8条，对草原法的立法宗旨，适用范围，国家对草原的规划、保护、建设、利用和可持续利用与协调发展的方针，各级政府将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划并加强草原保护、合理利用的宣传教育，国家鼓励有关的科研与技术推广工作并对在草原管理、保护、建设、合理利用和科研工作作出显著成绩的给予奖励，草原监督管理体制等作出了规定。

　　第一条  为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。

　　【释义】本条是关于草原法立法宗旨的规定。

　　一、我国是草原资源大国，天然草原3．93亿公顷，约占国土总面积的41．7％，仅次于澳大利亚，居世界第二位；但人均占有草原只有0．33公顷，仅为世界平均水平的一半（全世界有永久性草原面积约31．58亿公顷，人均占有草原0．64公顷）。我国草原主要分布于北方干旱区和青藏高原，主要在内蒙古、新疆、西藏、青海。四川、甘肃、云南、宁夏等省区。

　　我国草原大都在边疆和少数民族地区民族，草原畜牧业是广大农牧民基本生产方式和重要生活内容，草原生态保护和建设工作，不仅关系到这些地区少数民族人民生产生活水平的改善和经济的发展，更直接关系到这些地区的民族团结和社会稳定。改革开放20多年来，国家加强草原建设和保护，改善了牧区牧民的生产生活条件，推行草原家庭承包制，调动了牧民保护和建设草原的积极性。如2000年内蒙古牧民人均收入比上年增加160元，其中140元来自草原畜牧业；新疆新增200元全部来自畜牧业；青海新增90．8元，其中69．8元来自草原畜牧业。草原不仅是畜牧业的重要生产资料，又是重要的自然资源，是我国最大的绿色生态屏障、抵御沙漠的前哨阵地和重要的水源涵养地，黄河、长江等大江大河及其主要支流都发源于草原区，上中游都流经草原区。我国西部地区草原面积占绿色植被总面积的79％，西北地区达到85％，青海、西藏等省区都在90％以上。我国天然草原严重退化已是不争的事实，90％的可利用天然草原不同程度地退化，每年还以200万公顷的速度递增。草原过牧的趋势没有根本改变，乱采滥挖等破坏草原的现象时有发生，草原载畜能力大幅下降，草原生态环境持续恶化，荒漠化面积不断增加，江河断流，湖泊干涸，沙尘暴等自然灾害频繁发生，直接威胁我国的生态安全，影响经济和社会的可持续发展。草原退化有自然、社会、历史等多方面的原因。但从政策和法律上加强草原保护、建设和管理，减缓和遏制草原退化、沙化无疑是十分重要的。为此，近几年国务院先后颁布。出台了一些有关草原保护与建设的政策和行政法规，主要有：《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（2002年9月16日）、《全国生态环境建设规划》（1998年11月7日）、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（2000年9月10日）、《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄有关问题的通知》（2000年6月14日）和《草原防火条例》（1993年10月5日）、《野生植物保护条例》（1996年9月30日）等。这些规定中的一些内容被这次修订的草原法所吸收，新草原法必将对保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展起到重要作用。

　　二、根据本条规定，草原法的立法宗旨包括以下几个方面的内容：

　　（－）保护、建设和合理利用草原。建设利用、保护草原是本法的三个主要内容，也是制定草原法的直接立法目的。本法列专章分别在第四章、第五章、第六章作了具体规定。草原既是畜牧业的重要生产资料，又是重要的自然资源，具有经济效益和生态效益。草原的这一特点，决定了保护、建设和合理利用草原这三者之间是紧密联系、相辅相成的。长期以来，我国普遍存在着对草原重利用轻保护、重索取轻建设的现象，只想向草原索取，对草原进行透支，搞掠夺性经营，对如何让草原喘气、恢复生机重视不够。虽然草原是一种可再生资源，但在生态脆弱区草原一旦被破坏，草原恢复十分困难且周期长。这方面的教训十分深刻。总结这方面的经验教训，必须按科学和自然规律办事，处理好草原保护、建设与利用，眼前利益与长远利益之间的关系，保护、建设草原的目的是为人类所用，创造更多的生态效益和经济效益，保护、建设草原是利用草原的基础和条件，利用草原应是在保护、建设草原的前提下的合理利用和可持续利用。为此本法还规定，国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。

　　（二）改善生态环境，维护生物多样性。维护生物多样性是这次草原法修改新加的内容。草原是世界上主要生态系统之一。占全球陆地面积的四分之一。这样一个巨大生态系统，在地球生物圈中的位置是不可取代的。草原对改善生态环境，维护生物多样性是至关重要的。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。我国不仅草原面积大，草原类型也繁缛多样，全球草原分48个大类，我国就有39个，类型之多，生物多样性之丰富是得天独厚的。从20世纪80年代我国已先后建立了13处自然保护区。我国草原特别是草原自然保护区为维护生物多样性起到特殊重要的作用。为此本法对建立草原自然保护区作了专门规定。改善生态环境，维护生物多样性既是本法的立法目的，也是编制草原保护、建设、利用规划的重要原则、依据。

　　（三）发展现代畜牧业。草原畜牧业是广大农牧民基本生产方式和重要生活内容，是牧区经济的支柱产业。发展现代畜牧业作为本法的立法目的就是把草原保护、建设与农牧民脱贫致富结合起来，大力发展现代畜牧业，提高广大农牧民的生活水平，只有这样才能充分调动广大农牧民的积极性，草原也才能够保护和建设好，同时生态环境才会得到改善。这里讲的现代畜牧业是相对传统畜牧业而言的。传统畜牧业是指靠天然草原放养畜牧的生产方式。面对日益恶化的草原生态环境和农业结构调整的新形势，只有改变传统畜牧的生产方式，发展现代畜牧业，才是保证草原生态系统健康发展的根本途径。为此本法明确规定了草原载畜量及草畜平衡制度，禁牧、休牧、轮牧制度，对实行牲畜舍饲圈养的给予补助，改变依赖天然草地放牧的生产方式。这些规定都体现了国家法律鼓励发展现代畜牧业，处理好发展现代畜牧业与保护草原生态环境的关系。

　　（四）促进经济和社会的可持续发展。这一规定是这次草原法修改新增加的内容。保护、建设草原的最终目的是促进经济和社会的可持续发展，实现草原资源的可持续利用。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展与人口。资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代一代地永续发展。良好的生态环境是社会生产力持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础。近二十年来，随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，自然灾害、生态环境问题日益突出，已成为我国经济和社会可持续发展的制约因素。我国已开始彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，不能以牺牲环境、破坏资源为代价去换取一时的经济增长，不能以眼前发展损害长远利益，不能用局部发展损害全局利益。发展经济要充分考虑自然资源的承载能力和承受能力。为此本法规定，禁止开垦草原，实行以草定畜、草畜平衡制度及退耕还草和禁牧、休牧制度，对草原上采矿实行严格管理等。