各位领导、各位来宾、开云网页版-开云（中国）官方在线登录界的朋友们，大家上午好！

灾害救助能力建设国际研讨会现在开始。出席今天会议的领导和嘉宾有：国务院扶贫办副主任王国良先生，民政部救灾救济司司长王振耀先生，伊斯兰国际救援组织亚洲区项目经理Shamsa Hussain 女士，中国扶贫基金会会长段应碧先生，中国扶贫基金会执行副会长何道峰先生。参加今天研讨会的还有国内、国际救灾扶贫方面的专家以及国际和国内参与扶贫救灾工作的非政府组织的代表。还有来自福建、江西、安徽、四川、辽宁、云南、黑龙江、湖南等省、地、县扶贫办的领导和来自中国网等开云网页版-开云（中国）官方在线登录界的朋友。我谨代表中国扶贫基金会对大家的光临表示热烈的欢迎！

同时，我还要特别感谢伊斯兰国际救援组织为本次研讨会及环境计划、《人道主义宪章与赈灾救助最低标准》手册的重新翻译出版提供了慷慨的资助。同时，还要感谢国际红十字会和红新月联合会以及国际美慈组织等在本次研讨会组织设计提供培训专家方面给予的大力支持。

本次研讨会由中国扶贫基金会主办，得到了国务院扶贫办和民政部扶贫救灾救济司的大力支持和指导。本次研讨会的主题是“分享、交流和协作”。旨在通过这样一个研讨会来倡导在救灾扶贫领域广泛的协作，加强国内与国际慈善机构之间、政府与非政府组织之间充分的沟通和交流。同时，也通过这次研讨会来引入国际上通行的指导救灾工作的环球计划的手册，也就是《人道主义宪章与赈灾救助最低标准》。通过这些主题的交流和培训活动，来提高我们救灾和扶贫工作的针对性、及时性、有效性和可持续性。

为了实现这个目标，我们将在未来的三天内，分成自然灾害与灾害救助、国际救援的标准以及国际国内救灾扶贫的案例分析等三个议题进行充分的讨论、分享、沟通与交流。

下面首先请中国扶贫基金会会长段应碧先生致词。

各位来宾、各位朋友、女士们、先生们，上午好！欢迎大家出席由伊斯兰国际救援组织赞助、中国扶贫基金会主办的“灾害救助能力建设国际研讨会”。

首先，我代表中国扶贫基金会欢迎国务院扶贫办王国良副主任、民政部救灾救济司王振耀司长在百忙之中出席会议。欢迎远道而来的环境计划扶贫专家，欢迎伊斯兰救援国际组织、国际美慈组织、红十字会与红新月会国际联合会、慈福行动、世界宣明会、无国界医生组织、国际行动援助、中国红十字会总会等机构的代表。欢迎清华大学国际研究中心联合国减灾办专家以及公益时报、中国发展简报、凤凰卫视、中国网的朋友们。还要特别欢迎来自福建、四川、安徽、江西、湖南、云南、广西、辽宁、黑龙江等省扶贫办的同志。希望大家能充分利用会议时间，多交流、多沟通，为下一步推动各方面深入广泛的合作奠定基础。

自然灾害与贫困一样，是威胁人类生存和发展的敌人，如何有准备地面对灾害，如何提升在突发自然灾害面前的紧急救援能力和救援标准，如何建立政府、非政府组织以及社会公众携手动员的机制，这是所有从事灾害救援与设计发展的人士一直都在思考，并一直为之努力的重要课题。

中国是世界上自然灾害多发国家之一，自上世纪九十年代以来，每年因灾害造成直接经济损失都超过1000亿人民币。在东部沿海地区，尽管经济发达，但同时又是多种自然灾害易发多发地区，每次重大自然灾害的发生都造成了十分惨重的损失。中西部广大农村地区人口众多，经济欠发达，承受和防御自然灾害的能力相对较差，这也是部分地区经济发展滞后，部分农村人口贫困和返贫的重要原因。

中国政府一贯高度重视防灾减灾的工作，每次灾害的发生，政府总是紧急动员全社会给予帮助。因此，建立了比较完善的防灾减灾的机构体系，但是，在防灾减灾方面，我们仍然面临着许多困难和问题，在提高公众尤其是灾害多发地区民众的灾害防范意识，提高基层干部群众的灾害救援、自助能力以及救援标准方面还有许多工作要做。应对新形势下灾害救援的挑战，我们一方面要继续发挥政府在灾害救援和扶贫工作中的主导作用，另一方面，社会各界也要行动起来，建立多方协作的机制，充分发挥政府、非政府组织以及灾害多发区群众的各方面的优势，形成合力。

防灾减灾，抗灾救灾都需要协作，而协作的机制也是交流和理解。今天的研讨会可以说就是灾害管理和救灾扶贫的相对各方探讨建立多方协作机制的开端。我们将以此为起点，致力于将国际上人道主义救援领域提倡赈灾救灾最低援助标准引入中国，致力于加强国内与国际慈善机构之间、政府与非政府组织之间的沟通交流，致力于探讨在灾害多发区将救灾和扶贫工作结合起来的可能性，确保救灾与扶贫工作效果的可持续性。

中国扶贫基金会作为专业从事扶贫工作的全国性非政府组织，贫困灾民一直是我会关注和支持的重点，我会的紧急救援项目，通过每年直接向贫困灾区捐赠几千万元的救灾物资，直接帮助贫困灾民，倡导人道主义救援精神。我们也把开展全社会备灾减灾意识的教育，提升灾害多发区救援能力建设作为我们的一项任务。作为2006年民政部救灾救济司签署救灾救济合作伙伴关系协议书的公益组织之一，中国扶贫基金会将遵循协议精神，做好捐赠救灾物资的筹集发放工作。我们将通过自己的努力，为建立政府倡导，推动企业和社会广泛参与，民间组织积极运作的慈善事业发展的新格局贡献我们的力量！

在此，我要感谢福建、四川、安徽、江西、湖南、云南、广西、辽宁、黑龙江等省扶贫办的负责同志，感谢大家对我会紧急救援项目的支持。还要感谢民政部救灾救济司对我会紧急援助项目的支持，他们以较低的租金，让我们使用中央救灾物资储备库。最后，我还要特别感谢国务院扶贫办领导长期以来对中国扶贫基金会工作的大力支持，再次谢谢大家！

下面请伊斯兰国际救援组织Shamsa Hussain致词。

女士们、先生们，首先我代表伊斯兰国际救援组织感谢大家出席今天的国际研讨会，我想代表我们的国家代表，向诸位的出席表示感谢，向大家表示欢迎。

我特别要感谢国务院扶贫办领导王国良副主任的出席，以及国务院减灾委办公室常务副主任、民政部救灾救济司司长王振耀先生的出席。最后，我也要表示一下感谢，感谢中国扶贫基金会段应碧会长以及他所领导的团队，他们经过艰苦的努力，才使得我们今天的这个国际研讨会得以顺利地召开，一开始的时候，我们搞这样一个能力建设的培训，仅仅是一个概念而已，是通过他们的努力使其成为现实。

伊斯兰国际救援组织非常高兴成为这次国际研讨会的赞助方，这次研讨会不仅给我们提供机会，来进行关于国际灾害救助能力建设的国际讨论，同时也组织翻译出版了3500份《环境计划》，是以翻译成中文的形式出版的。另外，它还为地方的NGO组织提供赈灾方面的培训。

我们经常听到一些救援组织，都是积极参与社区的救灾能力建设，使得地方社区具有更强的自立能力和抗灾能力。比如说一些救援组织积极帮助一些社区，在欠发达国家提升他们的收入能力，还帮助他们自己挖掘水井，获得更多的清洁水的能力，以及提高劳动工人的健康的能力，减少消除童工现象的能力，都是通过一系列对他们的能力建设的培训得以实现的。这些都是非常必要的一些支持的活动，而且也是我们伊斯兰国际救援组织在我们所运作的各个国家所积极参与的各种项目。但是，这些提供救援的组织，不管是国际的还是一些国内的NGO组织，很少从自身强化自己的能力建设，有时候可能是缺乏资源，有时候可能是缺乏资金，有时候可能就缺乏兴趣。

如果我们鼓励各个社区来进行他们的能力建设，通过能力建设来帮助他们，能力建设这方面的工作我们自己又怎么能不做呢？还有，众多的善良人士，他们给慈善组织提供捐款，希望这些慈善组织能够为他们在电视上看到的由于受到灾害影响的那些人，给他们提供水、食品和住房以及其他必要的生活设备。但是，简简单单地把物资提供给他们，有时候并不是最有益的做法。不通过我们已有的知识来进行知识的培训，不接受以往的教训，我们在过去的一些错误就可能还会存在。

比如说，在自己的胳膊断掉了以后，我们有两个选择，要么找一个受过接骨专业训练的医生，要么是去找一个医生，是没有受过专业训练的，我们找哪一个医生呢？很少有人会选择后一位医生，但是在经历了自然灾害以后，很多灾民却很难有这种选择，选择从谁那里接受援助。他们只能从只要给他们救灾援助的人手里接受援助，不管这些组织和救灾人员是否接受过救灾能力方面的培训，要想使救灾的援助项目做得有效，完全的有赖于我们了。

作为红十字会赈灾行动准则的签署组织之一，我们相信坚持实践《人道主义宪章》里面所规定的每一项原则。其中有一条原则就是，人民有尊严的生活权和生命权。这种有尊严的生命权在经历了自然灾害以后会大大的削减，尤其是那些弱势的群体，因此就需要伊斯兰国际救援组织以及像你们这样的组织，给他们提供援助，实现他们有尊严的生活权。通过我们彼此的分享知识，以这样的一种国际研讨会的形式，以把《环球计划》翻译成中文的形式，以围绕能力建设为核心对救援人员进行培训的方式，我们希望能增进我们的能力。

伊斯兰国际救援组织所获得的最大的益处将会是为所有受灾人群提供最好的救援服务。作为一个以扶贫为己任的组织，加强能力建设尤其是在赈灾方面的能力建设，更好地帮助受灾人群，这方面的工作是必不可缺的。因为，没有这样的培训，没有这样的能力建设，要实现有效的、具有能力的、在经济上非常低成本的救援活动就很难实现。我们这样一个能力建设项目，实际上是给那些我们所救助的人群，给我们的合作组织以及给那些由于信任我们而给了我们大量的资金援助来帮助灾民，我们所有的工作都是非常对得起这些人群的。因此，我作为伊斯兰国际救援组织的代表，非常高兴跟你们一起，相聚在国际研讨会上，我们把它作为在赈灾活动能力建设的第一步。谢谢。

下面请国务院扶贫办副主任王国良先生讲话。

女士们、先生们，上午好！今天我很高兴参加由中国扶贫基金会主办，伊斯兰救援国际组织赞助的灾害救助能力建设国际研讨会。参加这次研讨会的既包括中国政府扶贫救灾领域的相关部门的同志，国内外扶贫救灾领域的专家，也包括国际国内非政府组织的项目管理人员，希望这次会议能为来自不同行业、不同地区的人员提供交流与沟通的平台，也为大家在救灾扶贫领域的进一步合作提供机会。

大家知道，中国是个自然灾害多发的国家，在各类自然灾害的破坏影响下，国家每年因灾造成的直接经济损失大约在1000亿人民币以上。生活在中西部贫困地区的人的生产和生活受自然灾害的影响更大，每年因为自然灾害要政府给予不同程度的援助和救济的人口在7000万左右，其中相当一部分是贫困人口和低收入人口。据统计，中国农村每年因灾返贫的人数超过1000万，同时因灾致贫的情况也非常的严重。

多年来，中国政府在自然灾害救助，特别是紧急救援方面积累了丰富的经验，取得了巨大的成就，形成了政府主导、广泛动员、社会各界积极参与自然灾害救助的体系。但是，在自然灾害救助方面，依然存在着一些薄弱环节，依然存在着一些值得研究、解决或改善的问题。这次研讨会将在国内国际救灾救援反应机制、救灾救援国际通用标准、国内外非政府组织在救灾扶贫实践所面临的机遇和挑战方面展开深入的研讨。因此我认为，此次研讨会为加强和改善中国救灾工作将产生积极的影响，同时也为大家提供一个学习和交流的平台。

1997年，多家从事人道主义救助的非政府组织共同发起了《环球计划》，该项目旨在推广一本手册、倡导一种协作、履行救助责任、确保救助质量。今天我十分高兴地了解到，中国扶贫基金会已在伊斯兰国际救援组织、红十字会与红新月会国际联合会的支持下，将2004年版的《人道主义宪章与赈灾救助最低标准》手册重新翻译出版。这本手册的出版发行，将有利于中国灾害救助更好地学习和借鉴国际的经验，更好地与国际接轨，使中国的灾害救助更加的标准化和国际化。

此次研讨会积极倡导在救灾与扶贫领域的广泛合作，履行救助与扶贫的责任，使救助与扶贫相互补充、彼此发展、相得益彰。自然灾害和贫困一样，是全社会、全人类共同面临的挑战，因此在自然灾害面前，只有社会各界广泛地合作起来，尤其是政府和非政府组织共同的行动起来，实现资源共享、优势互补，才能在更大程度上实现灾害救助的效率和效果。今天与会的各位代表，代表了从事救灾扶贫工作的各个领域、各个层面，希望各位能够将各自机构、各自工作中面临的问题、积累的经验共享出来，在专题发言和小组研讨中充分的交流和分享。

分享与交流是协作的前提和基础，而广泛协作、团结奋斗是我们的理想和目标，希望这次会议是国际国内非政府组织、政府与非政府部门、社会各界在救灾扶贫领域广泛合作的开端。我期待着有更多的救灾扶贫方面的国际研讨会、培训会在中国召开，同时也希望看到更多的国际非政府组织和中国非政府组织积极参与到中国的救灾和扶贫当中来。

最后，祝愿此次研讨会取得圆满成功！谢谢各位。

谢谢王国良主任。

今天的研讨会得到了中国网的大力支持，对今天这个研讨会进行全程的直播，谢谢中国网的朋友们！

今天研讨会的开幕式到这里就结束了，下面我们进入分专题的主题演讲和讨论，首先请民政部救灾救济司司长王振耀先生，做“中国的自然灾害与灾害应急预案及救助”的演讲。

各位会议代表，我非常高兴有机会来参加这样的会议，这个会议是一个非常重要的会议，因为再过几天，国务院也要举行类似的会议，来讨论加强中国政府包括各级政府的灾害应急救助的能力问题。所以，民间走在了前面，这次会议实际上是民间和政府合作来探讨、加强灾害救助能力的一个重要的开端。

作为政府管理应急救助的官员，作为我们的部门，我们已经与扶贫基金会（当然还有其他的NGO）签订了一个救灾救济合作伙伴关系的协议。我们现在是处于一个合作伙伴关系的平台上，是平等的。所以我今天来，就是履行合作伙伴关系的承诺，我们来共同合作，共同来加强我们的灾害救助能力。

我今天的介绍主要分几个部分，因为时间关系，我想比较快地来介绍一下中国自然灾害救助管理的一些应急反应的体制。

首先要介绍的是，我们国家自然灾害的主要特征与发展趋势。大家可以看，图片上显示我们国家自然灾害有两个非常突出的特点。第一个特点，就是灾害在我们国家有着较强的社会性。正像刚才所介绍的，有7000万人每年都需要救助，有2亿人，严重的时候有4亿人次要受到灾害影响。第二个明显的特征是，在历史上救灾叫做“荒政管理”，它的强弱是历代王朝整个执政能力兴衰的一个重要的标志，因灾荒导致王朝灭亡，在中国的历史上常常发生。所以，灾害管理在中国有很强的政府性，是政府安全的最后一道基本保障线，也是社会安全的最后一道线，如果灾害救助这一条公共管理的能力、公共管理的安全线崩溃，那么这个社会就要崩溃。

这张图主要说的是我们国家自然灾害的基本特征，这个特征我想简要的说一下，主要是四个：第一个是灾害种类非常多，除了火山以外，各类灾害中国都有；第二个是频度高；第三个是区域性、季节性强；第四个是灾害损失很严重。

中国的灾害到底有多重？大家可以看这几个案例，在全世界的灾荒史上，我们现在还没有看到因自然灾害死亡人数如此之多的案例。大家可以看，一百多年前，1876年-1878年，因为旱灾造成了1300万人死亡或1000万；1920年的地震是宁夏的大地震，死亡23万人；1928年-1932年，大家看看，陕西一个省死了250万，甘肃死了230万；1959—1961年，建国后的死亡数字有争议，不管多少，政府当时统计的是最少不少于100万，当然许多学者的统计数字更高；1976年的唐山大地震是24万。上千万的人在100多年内因一次性的灾害死亡，这在世界的灾害史上是绝无仅有的。

为什么中国会出现这么大的灾害？我首先列举的是自然的原因，我们处于特殊的地理环境，三个因素：第一个因素是季风气候，不稳定性很强；第二个是三大板块交会，位于欧亚、印度洋、太平洋三大板块交会地带，容易发生地震；第三是地形复杂，高原、山地占了约60%多，如此复杂的地形必然容易发生自然灾害。

不仅因为地理环境，而且因为全球变暖，美国国防部在2003年组织一些专家发表了一份在全世界影响广泛的研究报告。他们认为，大西洋暖流、太平洋暖流，环流将在2010年登陆，然后是极端性气侯增加，地球的承载能力降低，对国家的安全将产生影响。大家知道，美国现任的戈尔副总统，最近组织了一个电影，它的预言是海平面在未来一百年要增高三米。

大家可以看看这些预言，对中国也不例外，中国现在自然灾害的发展趋势有两个特征，一个特征是极端性气侯增加，这里面我举了一个例子，去年6月10号黑龙江的事件，一刹那在一个地方，一股云过来，降了很多的雨，最后造成了117人死亡，特别是其中有100多个儿童、小学生死亡，这是一个很大的事件。

第二个是灾害损失，一般现在每年都要过2000亿人民币。所以我想说，救灾是我们人类社会的共同责任。现在我们来看看，中国的自然灾害救助的基本管理形势。我们国家体制经过历史性的变化，原来是设有中央和各级救灾委员会，而后经过了一些变化。去年，国务院正式颁布了《国家自然灾害救助预案》，现在这个救灾体制就是用这个预案来规范的。

救灾体系：

第一个是组织体系。它在国务院协调全国抗灾救灾组织，名字叫做“国家减灾委员会”。国家减灾委员会的主任就是国务院副总理回良玉。减灾委的成员单位有30个部委办局。减灾委的办公室和全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部。为了方便救灾，目前的灾害救助体制实行了“四位一体”的组织实施体制，国家减灾委办公室、全国抗灾救灾协调办公室和民政部救济司及国家减灾中心，一体性的组织。司长、主任和全国两个办公室的常务副主任都是由我来担任。

第二个体系，是灾情会商机制与预警体系。这里有8个部委局负责灾情预测，每个月都要进行会商，今天上午也正在进行会商上个月和本月的灾情。这张图片大家可以看到，灾害监测预警系统的工作情形。

第三个体系，国家自然灾害救助的应急预案系统。去年国务院颁发了预案，省一级、地市和县以及到基层都颁发了预案。国家的预案，定为“四级响应”，第四级为最基本的响应，对应的是民政部救灾救济司，是我有权决定的，第三级对应的是民政部的主管副部长，第二级对应的是民政部部长，第一级响应是国务院的副总理。

为了精确地确定响应的等级，我们定了一个数据，大家可以看一看这个数据。“四级响应”明确的规定，只要在一个省或者一个市，或者一个自治区，死亡人口超过30人到50人之间，紧急转移是10万人到30万人，倒房到10000间以上到10万间之间，地震当然是另一个等级，我们就启动四级响应。

大家会问预案的启动条件，是不是所有的条件都达到了才能启动？不是的。上面规定了，某一省自治区、只要一次灾害过程，达到这些条件的一种，我们就必须启动预案。

第四个体系，国家自然灾害救助的应急响应系统。也就是说，启动了预案之后，你做什么。根据我们的经验，我们有三个比较硬的时间要求，第一个是联合工作组必须24小时达到灾区；第二个是救灾物资24小时内送到灾民手中；第三个是中央应急救助的资金，72小时内下拨到灾区。

第五个体系，救灾物资的储备与救灾装备系统。我们现在有10个中央救灾的仓库。

第六个体系，我们建立了灾害救助的社会动员系统。动员社会各界来对大灾进行捐助，其中最重要的就是NGO的合作。

第七个体系，国家减灾组织的指导系统。我们成立了一个国家减灾中心，进行各种各样的活动来推进减灾工作。

（图）这些图片是在国内进行培训的图片；这是反映现在救灾减灾国际合作的项目，目前我们已经和上合组织、和俄罗斯都签订了救灾协定。

第八个体系，救灾与减灾的科技应用推广系统。我们准备发射8颗卫星，组成一个系统，及时地对灾害进行预警预报。

（图）这是卫星地面系统的工作情况；这是用遥感技术和无人驾驶飞机进行操作。

以上说的是国家预案的8个系统。下面我要讲的是平时怎么来运作国家自然灾害的基本工作机制。

为了让8个系统能够得到日常比较密切的、经常性的运作。第一，我们建立了民政系统的灾情报送工作规则，其中主要就是发生重大灾害的时候，必须两小时报到中央。

（图）这张图片主要介绍报送的规则。

第二，我们建立灾情的24小时不间断的监测机制。大家可以看到，这张图片上有昨日灾情，即昨天七点到今天七点，全世界发生什么灾害，特别是中国发生什么样的重大灾害，必须在8点以前都要出版出来。以前昨日灾情是直送领导来看，现在8点左右放在网上，服务于公众，让大家都知道。

第三，我们建立了以83559999为总署的灾害应急联络机制。我要特别介绍一下这个机制，这个机制办公室在我们的国家减灾中心，它有一直到县一级的民政局局长、主管局长，以及救灾股长的家里电话、办公室电话以及手机号。这样把全国三千多个县区整个的应急联络系统全部健全起来，一旦发生大灾，我们很快就可以和县取得直接的联系。

第四，应急响应的机制，我们定的是24小时民政部的工作组要到灾区的规则，定得非常具体。四级响应必须有一个组织的领导到现场，即司局级的官员，三级是副部长，二级是部长，把带队整个程序建立起来了。

第五，24小时一定要救助到位，中央也应该以最简便的方式来下拨资金。现在我们最重要的救灾标准是，灾害发生以后24小时之内必须把食品，最少的食品或者水、或者其他一些东西发放给灾民，这是很重要的规则。中国政府也应该带头，用最简便的方式给地方支持。

（图）这是一张地方政府在进行紧急转移的照片；下一张是在灾害稳定以后，政府开始组织全面的恢复重建工作，恢复重建一般规定要在当年内完成。这张图片是去年完成了190万间的房子。

第六，我们实行的是春荒与冬令的管理机制，也就是说7000万人口需要救助，在什么时候救助？在春荒和冬令两个时段进行救助，也有一套规范的管理体制。大家可以看这个时段，冬令救助是12月到2月，即每年的春节前后，春荒救助是3月到5月，西部地区一直持续到7月，救助的标准中央和地方合起来，每人每天要一斤粮食。

我们也建立了减灾备灾的指导工作机制，这里面也列举了一些项目，其中最重要的就是进行灾害救助的演练，要让减灾进入社区。

第四个问题，我们国家的自然灾害救助工作正在面临着重大的转型。我说一个案例，可能国际社会都了解，去年，黑龙江牡丹江沙兰镇的事件，应该说是一场很大的公共危机，与当时我们的救灾工作处理得不尽妥当是很有关系的。

大家看看，这是一个不算好的案例，实际事件发生比较简单，一场突然降临的大洪灾，山洪把学生冲走了，地方政府没有正确的信息发布，最后酿成了很严重的公共事件。我们认为这个案例表明，应对自然灾害，政府的灾害应急能力还存在着相当大的不足，还需要根据市场经济，根据以人为本这样一些新的形势，来进行全面的转型，否则，我们的执政能力就受到严重的挑战，我们的政府管理就会面临着重大的危机。

整个来说，包括民政系统，包括我们自己的部门，我们觉得有许多方面都需要转变。其中特别需要转变的是和民间机构、特别是在应急救助体系里，与NGO的合作还远远不够。

（图）图中列了我们觉得救灾工作依然面临着六个方面的转型，主要包括救灾目标、救灾内容、救灾的指挥、救灾的过程、救助的标准、救灾的装备，全方位都面临着转型。

最后，我想谈一谈我们下一步要做的一些政策方面的方向性的问题，题目是“进一步全面提高灾害救助的应急管理能力”。

第一，贯彻国家的灾害救助预案，全面地提高政府的救助能力，特别是要吸引或者引进、健全我们的救灾机制，把NGO的救灾合作提到议事日程上。

第二，主要是加强高科技在救灾领域内的广泛应用，全面的提高国家的灾害行动能力。

第三，提高全民的防灾减灾意识，使全体人民，NGO加普通的人民都参与到救灾防灾的过程中，以此促进我们国家灾害防御能力的全面提高。

因为时间关系，简要地把我们国家的救灾体制介绍到这里。我要特别说的是，20年前我和扶贫基金会执行副会长何道峰先生一块儿来推进农村的改革，20年后我们又站在了一块儿，来推进国家应急能力的建设。我相信，正像农村改革取得成功一样，我和何道峰先生的合作，也就是政府和民间组织的合作一定会开创一个更好的明天。谢谢大家！

谢谢王振耀司长对中国自然灾害的深刻剖析和对国家灾害应急预案整个体系建设所做的一个全面的介绍。同时也非常感谢他给我们节约了很多的时间，现在的日程基本上是按照预定的计划走，也使得大家有休息的时间，接下来休息十分钟，请大家准时回来。

现在进行今天上午的第二个主题发言，由中国扶贫基金会执行副会长何道峰先生演讲，他演讲的题目是“崛起的中国：人道主义救援反省”。

尊敬的王振耀先生，尊敬的伊斯兰国际救援组织亚洲区项目经理Shamsa Hussain女士，各位来宾大家上午好！我给大家报告的题目有点大，叫做“崛起的中国：人道主义救援的反省”。

我想说的是我们作为一个民间组织，所做的人道主义救援工作对未来的影响。这也是受了全国减灾中心王振耀先生的鼓舞，我们在80年代一直做改革，今天我们携手在民间、在政府共同带来探索和推进中国紧急救援响应和人道主义援助。

首先把镜头拉的远一点，看中国百年探索与市场经济的复兴。

1、中国从鸦片战争以来，中国开始了近百年民族自强的探索。鸦片战争给中国人在历史上留下的记忆非常的深远，但是有一个作者在前年出了一本书，叫做《不愿打开的中国国门》，讲述了一个故事。乾隆大帝过寿筵的时候，来了一个英国的马尔蒂妮的使团，将近两百人的使团，这个使团的目的是企图让中国打开它的口岸。到中国他们带来了很多英国制造的各种各样的工业品，并且希望进入口岸和中国进行和平贸易，结果就是关于是不是要给皇帝下跪的事儿进行了45天的讨论，讨论的结果是英国人同意用单腿跪地给皇帝拜寿。但是中国的皇帝并不高兴，就开设口岸问题不予讨论，因此英国使团说，中国这个地方没法儿搞贸易，而要用鸦片来解决问题。后来鸦片大量泛滥中国，造成了极大的危机，最终导致了中国的崛起，与英帝国主义展开了殊死的搏斗。

这个故事后来大家知道了，从鸦片战争开始，中华民族为了自强，经过了百年的奋斗，中间的故事也非常多。一直到毛泽东时期，中华民族站起来了，实现了民族的独立，开始探索另外一条经济发展的道路。应该说中国在毛泽东同志领导下的几十年走计划经济的路，我们一直没有把当时乾隆大帝关掉的国门给打开，我们依然是关着门来自己做自己的事儿。

打开中国国门的人是邓小平，其实邓小平是从“让一部分人先富起来”的特别土的一句话，逐渐演变到市场经济的。这个故事比较有意思的是，从开门开始的，我们还记得中国有一个老人，在祖国的南海边深圳划了一个圈，我们经常想为什么到深圳划一个圈？那是因为外国人不来，只有自己的亲戚才敢来，亲戚朋友住在香港，通过香港把亲戚朋友都搞定了。中国的经济先开放，说到底是对自己的亲戚先开放，他们敢来，不怕受迫害，所以就来了，这样把乾隆大帝关闭的国门第一次真正的打开。

更为有意思的是，这个富有传奇色彩的老人确实在之前到上海划了一个圈，这次的门打开的时候是中国正在酝酿WTO，上海这个门的打开是对世界打开，不是对中国亲戚的打开，是对世界500强，对世界列强，把中国国门真正的打开。当然，我们还注意到最近中央有一个大的动作，就是把天津的门再次对世界打开，天津会成为上世纪九十年代继上海开放之后另外的范例，天津将会成为下一个打开的大门。所以我们看到一个很有意思的概念，中国的改革其实用开放来促进改革，这是中国一条独特的道路。今天我们看到市场经济基本构架已经在中国建立起来了。

我们通常讲市场经济有三大最核心的构建要素：

第一个是平等的企业竞争主体的构造，应该说这个很重要，参加比赛的球员必须是平等的身份，不能有贵族和平民的区分，大家的规则要一样，这条很重要，直到2006年1月1日颁布执行的新公司法，这件事情才算有了一个基本的落点。

第二个市场经济最重要的概念就是公开的竞争规则，规则是公开的，不是设在桌子下面的，不是有些人知道，有些人不知道的规则，而是所有人都应该知道的规则。尽管依然存在种种问题，但是据专家研究，最近两年，中国每年出台的法律是世界上最多的。

第三个很重要的事情，有了规则，有了主体，所以司法要独立的判案，这是很要紧的事情，如何实现司法的独立性？中国走过了很长的路，现在还不能说已经完全独立，但是应该说我们有了1999年的无罪推定，有了2000年的刑事诉讼法，有了现在的刑法修正案，应该说司法独立化的事儿，也是在往一个正规的方向在前进。

2006年发生了三件大事儿，第一件事儿是整个中国的股市全部的流通，全流通是真正从实际意义上使私有产权合法化。第二件事儿，出台了新公司法，是真正与国际接轨的公司法，这部公司法明确地提出了保护中小股东的利益，还有对职业经理人要进行问责的法律化。第三件大事儿，三天以前公布的刑法修正案，刑法修正案第一次将职业经理人的问责法律化，也就是说如果你操纵公司和机构导致它造成损失，你要去坐牢，这是第一次刑法化。

这几件大事基本上可以看出来，中国市场经济的结构是日趋完善，真正有市场经济的味道了。这样一个历史过程我们回顾一下，我们看到了邓小平所倡导的这一套改革的道路，就是一条平稳转型的改革道路。

我们发现这样的结果使中国所谓的经济发展体现在这样一个机制，中国在将近二十七八年的时间里，有45%的劳动力从农业转向了非农业，现在已经占到了55%。还有35%的人口实现了从住在乡村向城市的转移，现在达到了40%。我们现在看到所谓的中国发展和繁荣，其实是这两个数字的外在表现形式。我们经常喜欢说GDP，GDP从1980年的3000亿美元，增长到2005年的2.2万亿美元。其实我们现在只有美国的七分之一，这么多人口一点都不值得骄傲，但是趋势是可行的。如果算上人口的因素，其实相当于美国的三十分之一，更不值得骄傲，我们应该感到难过。但是，有一点是肯定的，中国的崛起正在成为趋势，中国正在迎着市场经济之路复兴，并且由此带来的市场经济的转型。

中国因此在国际人道主义救援中的角色正在发生转变，悄悄的转变。我们看到，日益严重的自然与社会冲突的灾难是存在的，人类的灾难主要来自于人口的增长太厉害，玛尔萨斯的定理根本没有过时。我们看到在1770年的时候，地球上有8亿人口，但是到了1950年，180年间增长了3倍，到25亿。从1950—2003年只不过经过了半个世纪，50年的时间，但是人口又涨了2.5倍，达到了63亿。应该说人在世界上最宝贵，但是人多也是最灾难性的，因为人口增长是生态破坏最根本的原因。因此，带来了现在的自然灾害是有增无减，常规的灾害，水灾、地震、干旱，最近几年发生的灾害很恐怖，规模也很大。还有很多非常规的灾害，像SARS、禽流感、HIV等等非常规的灾害。

去年，根据统计中国在灾害方面大概损失了2400亿。除了灾害还有大量的人祸与社会冲突，像伊拉克战争、恐怖主义。应该说这些灾害和社会的冲突对人类可以说是一个巨大的危害，每年都有数百万人家破人亡、流离失所，因灾返贫。而且这样一种灾害是对人性的践踏和对文明的毁灭，我们看了很多很多这样的例子。灾害尤其是社会冲突会播下很多痛苦和仇恨的种子，这些种子会发芽，生生不灭。

灾害和社会冲突会引起社会的不安和动荡，在这个过程中，中国的国际角色在加强和转变。应该说，毛泽东同志在世的时候，搞了一个第三世界的划分，我们和亚非拉人民手拉手是第三世界，现在如果有第三世界的定义，中国无疑在向第二世界转移。中国过去25年来在经济发展和减灾扶贫方面，在国际上产生了很大的影响。根据世界银行的研究，中国过去25年减贫的贡献占世界减贫人口的75%。通过中国自身的发展和它做的转变，用毛主席当时说的一句话“中国应该也能够为世界作出更大的贡献”。

2005年发生了一个非常大的转变，2005年是很重要的转折年，中国政府向南亚海啸地区捐款是8300万美元。这是迄今为止中国社会对一次国际性的自然灾害捐款数量最大的一次。在2005年中国政府向亚行捐款3000万美元，用于亚洲地区的减灾扶贫。第三，中国政府在2005年向美国海啸捐款500万美元，还有物资。

中国政府在2004年免除了31个非洲国家欠中国的债务105亿人民币，相当于12亿美元。2005年胡锦涛主席又宣布向包括非洲在内的发展中国家提供100亿美元的优惠贷款。应该说这些举措引起了国际社会的关注和振动，这是否表明中国开始已经意识到国际人道主义救援的角色意义。

第三个问题，崛起的中国，人道主义救援的反省。有什么值得反省的？首先，中国在紧急人道主义救援方面有自己非常独特的经验。刚才国家减灾委办公室常务副主任王振耀做了非常好的关于中国救援机制的介绍，听过他的介绍以后我们看到，为什么中国社会会比较稳定，其实是很重要的一件事。

中国的经验概括起来有这么几个重要的方面：

第一个方面，直达基层的行政动员网络。这个网络覆盖了神经末梢，抵达了中国任何边远地区的每一个人。

第二方面，有一个非常明确的一、二、三、四级的报警响应机制。如果网络碰到灾害，冲突灾害来的时候，很快会有不同的响应机制跟上。

第三方面，中国实行的是政府首长责任制。我们看到一个对比的照片。（图）这是1998年长江发洪水的时候，中国当时的国家主席江泽民和总理朱镕基都在长江大堤上。但是在2005年，新奥尔良风暴爆发的时候，布什总统在戴维营骑自行车，他在休假。

中国每一次灾害来的时候，我们因为救灾时没有及时响应，行政上没有及时响应，或者错误的指挥，被撤掉的官不计其数。当年中国的林业部长就是由于在大兴安岭火灾时他在医院里呆着，所以被撤了。最近几年部长、地方的负责人被撤掉的若干。所以中国人民对当时布什总统度假的行为确实感到十分的不解。

第四方面，军队和社会的动员机制，这个很厉害。一般中国的概念是，两幅照片，凡是碰到洪灾的时候，中国人民解放军十万二十万的部队，一个人扛一个沙袋，扔到水里，就把水堵住了，再不行就是老百姓扛沙包。去年，美国新奥尔良风暴的时候，每天都有一架直升机把沙袋吊进去，估计按照他们的速度，每天能吊多少个沙袋？超不过100个沙袋，虽然很先进，但速度很慢。但是在中国，水灾来临的时候，战略层面是全体的解放军，全部下去，不论在什么地方，十万、二十万、三十万的调动，这样一种动员机制是中国最厉害的地方，中国的水灾很厉害，但是大规模的死人还没有。

第五，政府和企业交换，每到发灾害的时候，政府把企业家招来了，要捐献。因为企业家平时怕政府，怕穿小鞋，所以赶快捐，这其实有很多交换的行为在里面，但是确实有效。虽然有点半强制，但是很有效。每一次都是政府出来动员，这也是中国独特的手段，在国际上很少有这样的手段。

这样一些经验是保证中国这么多年发生大的自然灾害时，救助非常有效的重要原因。但是任何一件事情都像硬币一样有两面，有好的一面，必然有不同的一面。随着市场经济的发展，这样一种救援方式必然带来它的问题。

第一个问题，政府包办，与政府过于庞大联在一起。比如说王司长谈到，我们有38个部委参与到全国救灾的动员里面来，在救灾的时候，38个部委都在响应，这是一个好事。但是38个部委里都要有人来关心救灾的事儿，必须设立这样的岗位，岗位要联系到各地区，无疑是造成政府庞大的重要原因。以扶贫为例，中国是交叉的，我们的国务院扶贫办有34个工作人员的编制，是国务院下面最小的部委机构。但是中国所有部委，包括中国所有大的国营公司里都有一个扶贫办，你说该有多少人？其实这种部委之间工作职能的交叉，很大程度上是造成中国政府庞大的重要原因。到了市场经济发展的今天，我们要回头反省一个问题，是用交叉方式使设置更加有效，还是还有别的更加有效的方法来处理灾害问题。这其实是摆在中国发展面前必须去想的问题，不是不想就不存在，它一定会存在，这些问题一定要我们回答。

第二个问题，政府层级制度中的瞄准问题。我们要把我们的物资和我们的钱，通过部委或者通过省政府，省政府里有厅局，通过厅局下到地区，地区又有下面的局级政府单位，再到县，县里面有部门单位，再到乡，乡下面有专管的人，再到村，通过一层一层像宝塔一样的层级制度，把钱和物资传递到灾民那里。是否能保证它及时？是否能保证它的准确？就是说你讲的故事是真的吗？这个问题也摆在了我们面前。

第三个问题，这种瞄准的问题，比如说在救灾的过程里，本身也存在着应该得到救助的灾民没有得到救助，不应该得到救助的灾民反而得到救助，这件事情的影响甚至超过了救灾本身。有的时候我们下去到灾民那里直接做调查，让我们感到很难过，因为他们并不支持我们在北京城里得出的结论。

第四个问题，层级制度传递带来的低效率。层级制度的官员们喜欢讨论自己的职责是不是违反职责，自己是否担负责任，有时候我们在讨论是应该使用手刹还是脚刹，当管手刹的部门和管脚刹的部门争的不可开交的时候，其实车已经翻到沟里去了。

第五个问题，社会动员研究不足，就在中国现在的社会，有钱的阶级在逐渐成长起来，先富的人群对社会的灾害负有不可推卸的责任，他们应该参与到这里面来。我们长期习惯于政府动员捐助，被动员企业拿出钱来，他们第一眼看到的并不是灾民的需求。因为政府没有那么多时间，也没有那么多兴趣把灾民的情况进行很好的描述，甚至去前线做图片。这种情况导致了捐助是冲着政府来的，心中的第一印象不是灾民，并不是那些受苦难需要帮助的人，而是政府的面子。这无疑在中国的动员中掺了很大的沙子，让这两个人群并不能进行很好地合作。

第六个问题，非政府组织和政府组织，发育非常低下。现在灾害来临的时候，在到场很少能看到有几个非政府组织，相反国际上和香港的红十字会知道自己的组织在哪里。我们除了国家规定的红十字会，规定的垄断扶贫的救灾机构之外，其他的非政府组织的身影很难看到。中国扶贫基金会不管那套，让不让我去，我都要去。

目前非政府组织参与中国救灾，尤其在国际上，基本上看不到中国的身影，这与我们现在发展的状态是非常的不相适应的。除了中国自己的救灾之外，中国是否应该对国际和平与繁荣负更多的人道主义的责任？这是我们要问的问题。1、中国是否具备更多帮助别人的能力？2、中国是否应该在国际人道主义救援中扮演更重要的角色？3、中国从国际人道主义救援中能学到什么东西，仅仅是付出吗？还是我们可以得到东西？

中国扶贫基金会的答案是肯定的，我们不仅应该作出反应，应该尽更多的责任和义务，而且我们正是通过国际救援学到了很多东西，救人者自救。但是当去年中国扶贫基金会在组织50个高校大学生联系起来，对美国新奥尔良风暴作出反应的时候，我们每天收到无数的电话，说你们是不是疯了，你们是不是有病，中国人自己的事儿都管不好，为什么要管人家的事儿。很耐人寻味，很有趣。

4、国际人道主义救援的机制。我们看到突然之间中国政府就手很阔，向外捐钱，但是在国际NGO的救助中见不到中国的影子。国内的救灾，国际的救灾都垄断，去年南亚灾害来的时候，我们接到了国务院的文件，只允许红十字会和慈善总汇接受捐款，我们中国扶贫基金会没有资格接受捐赠。当然，我们最后还是做了，我们联合了美慈组织给印尼捐了530万美元的药物。

在国际主义救援里有诸多的问题值得研究，比如说瞄准的问题，人道主义宪章的遵守与传递的问题，救援的及时性与标准的问题，受援人的互动与交流的问题，国际形象与角色的使命，到底是外交还是人道主义援助等等，这些问题都值得我们去探讨。

总而言之，在今天的中国，是否应该思考学会按市场化方式操作国际人道主义的救援，是否应该学会与经济成长同步，来进行国际角色的转换。

中国扶贫基金会的探索。

首先，从救灾扶贫提升到紧急人道主义援助的高度。

第二，向美慈组织、伊斯兰救援组织，国际红十字会、红新月会、国际救援网络接轨。2001年版的《人道主义宪章》和2004年版的《人道主义宪章》的组织和翻译出版，表明我们与国际网络接轨的行为趋向。

第三，我们注重灾前物资的储备，等到出现了灾害再去筹集资金和物资就已经来不及了，我们保证在自己的仓库里有几千万根据灾民需求援助的物资储备。

第四，我们与民政部合作建立灾害预警响应机制，我们是与民政部最先签订合约关系的组织，也是最早和他们建立紧密联系的合作组织。

第五，走上国际人道主义救援的舞台不仅仅是在中国。2005年我们在印尼海啸时，与美慈组织采取了统一的行动。在新奥尔良风暴来临的时候我们派出了灾害的评估组，这是中国唯一一个做灾害评估的小组，动员了国内50所高校采取联合行动，我们跟新奥尔良的人民在一起。去年巴基斯坦发生大地震的时候，我们也派出了灾害评估组对那里进行了评估、动员和跟踪。

第六，我们注重网络的建设，与地区和县一级网络建设能力的培训。

第七，我们在救援中特别注重瞄准和救援的互动。我们是第一家中国的NGO，在物资的发放上让灾民亲自参与，他们自己评估，自己评到底给谁什么，不给谁什么，把榜公布出来，受民众的监督。

第八，我们特别注重志愿精神的动员与响应，在去年年底的时候，我们在人民大会堂的慈善晚会上把受灾的灾民找来，与捐献的人对接，让他们看到所做的事儿对灾民带来的影响，我们有一个口号叫做“感动、互动、行动”。

另外，我们有一个“扶贫中国行”紧急救援之旅，每年把捐赠者组织到受灾的地区看看。

中国扶贫基金会的呼吁。

第一，呼吁政府应该将国际人道主义的紧急救援列入国民经济的发展计划，而不仅仅是临时的动议而采取措施。因为中国不能在国际上扮演一个经济发展吝啬鬼的角色。长期以来中国都在接受国际上的援助，我们应该给国际社会一定的回馈，负起我们的责任。

第二，政府应该启动市场机制，动员NGO平等参与执行国际国内人道主义救援的任务。而不应该简单地把钱拨给受援国的政府。不管通过什么样的方式捐赠来的钱，我们要让他们看到钱真正应该到的位置，到了真正应该救助的灾民手里。

第三，呼吁NGO组织行动起来，走进国际救援的舞台，超越狭隘的民族主义的界限。

第四，呼吁国际人道主义救援组织加强与中国NGO的合作，推动其走向国际化。其实中国扶贫基金会所做的人道主义救援国际化的事情，也是受美慈组织已故的艾斯卡勒先生给我的感染和强烈的推动，我再次向他表示缅怀。

第五，要促进中国自愿动员精神和自治精神的涵养，以推动社会结构转型与公民社会发育。应该说崛起的中国应该对人类的苦难、文明、和谐作出更大的贡献。

谢谢大家。

最后，我做出一点点声明，我讲的这样一个报告，可能会有一些言词听起来不是很好听，但是我无意去批评政府，也没有伤害任何人的意思，我只是想提出一些问题，供我自己和我的组织和朋友们一起思考。

谢谢何道峰副会长。刚才何道峰先生给我们描述了一幅巨大的画面，这幅画面始于160多年前的鸦片战争，以及一个半多世纪以来中国为了探索市场经济这条道路所做的种种努力，接下来他描述了在新的基本成型的市场经济体系下和新的社会结构下特有的中国特色的救灾体系，以及救灾体系所面临的种种问题。最后终于落地，也就是基金会为了完成我们心中的理想和愿景，在国际和国内救灾舞台上所做的种种努力。最后他还作出了呼吁，实际上也指出了我们国内非政府组织今后在救灾领域应该努力的方向。

由于时间关系，大家可能现在也有饥饿感了，所以就不留提问的时间了，但是我想提醒下午的主持人《公益时报社》的彭建梅女士，在下午演讲的过程中给大家留出充分的时间进行讨论。

再次感谢大家！

各位代表下午好！我是公益时报的彭建梅，首先我要非常感谢中国扶贫基金会和伊斯兰国际救助组织给我这么一个好的机会，让我来主持今天下午的论坛，跟大家一起来分享国际国内组织在救灾领域里的经验。

今天上午是来自政府部门的领导的讲话和NGO领域的发言，是政府和NGO组织间合作的开始，这在救灾领域里是很有标志性意义的会议，在这里政府和非政府组织能够平等地探讨救灾领域如何开展救援工作。下午也是很有特色的，有两位专家发言，专家的立场相对来讲更加独立，因为他们是学者的眼光，也更加尖锐。下午发言的两位专家是联合国减灾战略咨询专家苗红军先生、清华大学当代中国研究中心李楯教授。

下面有请苗红军先生为我们做演讲，他演讲的题目是“国际重大自然灾害的援助响应机制”。

大家下午好！先自我介绍一下，我过去是联合国开发计划署驻华代表处项目经理，现在已经不是了。下面我介绍一下国际机构在灾害救助方面的一些做法、原则和通常的程序。我过去在联合国开发计划署做项目经理的时候，主管农业、环境保护、能源、扶贫等很多项目和领域，灾害管理我是从1987、1988年一直做到今年春天。我想，我可以从自己的工作经验和经历的角度给大家做一些介绍。

我不知道大家注意到没有，大概在两个多星期以前，也就是6月18号下午，中央电视一台播放了一个非常好的电影，同时在北京一台，也是6月18号下午的时候播了另外一部电影，这两部电影都是和灾害、和人道主义救助有关系的。中央电视一台播的电影叫《天火》，北京一台播的是《电闪雷鸣》，这两部电影都是美国的，都在中国主要的电视台播放，可见国内对灾害援助、灾害管理的事情是越来越重视的。

今天上午中国扶贫基金会的何会长介绍了中国改革开放以来国力发展非常快，我想，人们关心灾害可能有这样一些理由。一是人们的社会财富、家庭财富越来越多，不管是国家的也好还是家庭个人的也好。但是，从另外一个角度讲，大家都感觉我们财富增长的过程和它增值的过程是不是安全？大家对这两个内容比较关心。在这种情况下，中国扶贫基金会主办这次国际研讨会是非常及时的，主要是帮助大家加强灾害救助的能力建设，我们的能力加强以后，对于财富不断增长这样一个过程就能够把它放在一个比较安全的环境之下。

今天下午通过我的介绍想达到两个目的，一个目的是让我们了解一下国际人道主义援助应该惠及的对象，就是它应该帮助谁。这个问题说起来很简单，其实并非如此，它要解决的需求是什么？这是一个目的。还有一个目的是理解国际援助战略合作中有哪些一般性的原则和程序。

我的介绍涉及三个内容，第一个内容是国际人道主义援助在中国的情况，我想介绍几个联合国机构，这些机构都是在人道主义援助中间负有国际义务的机构。另外，也想回顾一下国际人道主义援助在中国的历史或者是一些比较大的事件。第二个内容是通过两个介绍或者回顾两个比较大的近期发生的灾害的例子，来介绍一下我们应该怎么样确定灾民在灾害中受灾的情况，怎么样来起草救助灾民的计划，怎么样使捐助国的援助能够提供到灾民手里。第三个内容是希望通过这两个例子，和大家归纳一下国际人道主义援助的一般性原则和相关的程序。

第一部分，国际人道主义援助活动在中国的活动大概是从中国改革开放以后开始的。实际上联合国开发署UNDP是随着中国1978年改革开放政策以后，首先在中国设立的第一个联合国组织。在它设立办事机构的前几年有几个项目，大部分都是和重建有关的，而不是和人道主义救助有关的。我查了资料以后，发现在1980年的时候，当中国发生了比较大的旱情，在长江中下游有一些比较严重的水灾，当时联合国救灾协调专员办事处提供给中国2500万美元，让联合国开发署、世界卫生组织、联合国粮农组织、世界粮食计划署、粮食基金等机构参与，对中国实行人道主义援助。我真正了解到国际社会援助中国的国际人道主义的紧急援助是1987年的黑龙江大兴安岭火灾。

联合国开发署援助了当时的林业部，援助8500美元购买北京生产的吉普车，来运送伤员和救火设备。1991年5月，中国在安徽、江苏、河南发生了大洪水，7月6号，中国政府正式通过联合国系统向国际发出呼吁，这是有史以来的第一次，这是一个非常正式的国家行动。我们要求国际社会提供人道主义援助，这是非常正规的行为。7月11号，民政部在首都大酒店，就是台基厂那个位置举行中外记者招待会，向国际社会通报灾情，两个星期以内，联合国系统一共募集到了700多万美元，给予我们国家国际援助。15个捐助机构或者捐助国，我后面还会详细介绍它是什么样的机制，就是一旦所在国的政府发出国际呼吁，国际社会应该怎样响应，这里有个法律机制，我就不再详细介绍了。

给大家讲一件很小的事情，就是一旦发生了灾害，一旦发出了呼吁，国际社会就要过来了解情况。这在刚刚改革开放的那个时间是非常非常少见的，是第一次。当时联合国人道事务办公室专门负责国际救援，派了一个官员来，我也很有幸和另外几个政府官员陪伴他，乘坐各种交通工具，包括直升飞机、火车、船去看灾情，过去没有。

下面我说一下有两个组织或者两个机构在人道主义救援中起的作用，一个是联合国的灾害管理小组，还有一个是联合国所在地、所在国家的机构活动协调员，这两个机制或者机构在一个国家国际人道主义援助活动中起到非常重要的作用。后面还有两个非常重要的时间或者是年代，也需要在国际人道主义援助中提到，一个是“国际减灾10年”，还有一个是“国际减灾战略”。这两个年代是中国或者是联合国机构积极地参与到国际援助或者国际减灾活动中来的两个非常重要的时间段。

国际减灾10年是从1990年到2001年，国际减灾战略是从1999年十年减灾快要结束的时候，联合国经社理事会开了一个大会作出了决议，对于今后国际减灾的战略做了一些新的部署或者做了一些新的决议。讲到这个历史的时候，还要提到两个重要的大会，一个大会是2005年1月在日本横滨召开的世界减灾大会，在日本那次大会上，通过一个非常重要的文件，叫做《滨户行动纲领》。在同年，即去年9月在北京召开了亚洲减灾大会，通过《亚洲减轻灾害风险行动纲领》。

我把国际人道主义援助参与机构分成三个层次，第一个层次是联合国机构，下面有开发署、世界卫生组织、儿童基金、粮食计划署等等。我特别要提到一个机构，就是联合国人道事务协调办公室，这个机构设在日内瓦，它在各个国家不再设立办公室，因此一旦某一个地区或者在某一个国家发生比较大的灾害的时候，它就要协调整个社会的国际人道主义援助。日内瓦在国际层面是人道事务办公室，在国内是联合国灾害管理小组和联合国所在国机构活动的协调员，它在这个国家负责具体的国际人道主义援助。第二个层面是援助国，国际上有几个捐助国是非常活跃的，我就不一一列举了。第三个层面是非政府机构，我想在座的好几个机构都在国际人道主义援助活动中看到过他们的身影，像无国界医生、红十字会、红新月会、儿童基金、乐施会，它们都是非常活跃的。可能由于我自己参与的活动有限，也不能列举，也不能了解，对于没有提到的，我感到抱歉。

在国际人道主义援助中有几个文件需要提到，一个是联合国“千年宣言”，2000年在纽约开的联合国大会，还有2002年世界发展大会，以及刚才讲到的“滨户行动纲领”，我就不再细说了。国际社会对人道主义援助有一些共同的承诺，这是我们开展国际人道主义援助的一个重要的基础。

第二部分，围绕两个例子，讲怎么样确定人道主义援助中的援助对象和他们的需求。

第一个例子，非典。为什么要讲非典呢？非典可能跟大家印象中传统意义上的自然灾害似乎有一些不太相同的地方。因为最新的国际社会参与中国的人道主义援助，这可能是最新的，后边就不是非常大的规模，我底下可能还会再讲得细一点。早期的非典的传播速度是非常快的，流行的方式也不清楚，人们管它叫瘟疫，瘟疫在人道主义援助里就是灾害，是非常可怕的灾害。SARS疫情是从广东被发现的，后来逐步地24个省市都有疑似病例，最后有几个数字，就是说瘟疫还是有力量的。

（图）有一个漫画，当时在人们不了解这个瘟疫的时候，那是非常厉害的，大家唯恐躲避不及，怕传染、怕感染。它也经历了一些阶段，我就不再说了。当时在北京的人可能都能够感觉到，刚才那张照片还是在比较早的时候拍的，大家在工作中、上学的时候都要戴口罩，但是后来根本就不去想它，都放假了。

（图）这张图是卫生部的一个统计，是当时在中国发生疑似病例和非典在一些地区出现时间的分布图，北京是白色的，是比较厉害的，同时向全国各个地方传播的趋势。

我下面分析一下当时的灾情。我分析灾情的目的是为了确认我们最后提供什么样的人道主义援助，最后确定我们的援助应该给谁。在灾情调查的时候，有三个内容或者目标我们必须要搞清楚，一个是到底谁是受灾民，二是受灾的地区有多大范围，三是我们应对灾害的能力有什么样的变化，这三点我们必须搞清楚。

我们分析当时的灾情，可以看到病例增加得非常快，一个特殊的群体遭灾了，下面就可以看到当时第一个遭灾的是医务人员，我们在分析中发现这么一个问题。第二个遭灾的可能是最弱势的群体，最弱势的群体是谁呢？我自己分析应该是那些民工，而且这些民工对于灾害、对于瘟疫的传播起了非常重要的作用，说“民工”可能还不太准确，应该讲是流动人群。

我们一旦把谁需要、谁是受灾者、受灾地区是哪儿，把遭灾情况分析清楚，我们把援助给他，这是我们确定国际人道主义援助最主要的，最基本的基础。

（图）这张图片是把当时的情况，就是怎么样兴起国际援助的特点讲了一下。大概是过了“五一”不久以后，商务部提出要求，为社会提供紧急援助，这个事儿有点不入常规，因为在通常的情况下，自然灾害的援助是由民政部来提出国际援助的。

多说几句话，商务部也有一定的权限来要求国际援助，因为他们是双边、多边国际合作的政府指定的机构，所以在当时国务院的会议上说你来向国际社会提出要求，他们就做了。

后来也把卫生部管公共卫生事件的，也把民政部请进来了，在后边的接触中，这些机构都参与了。响应者从刚才我讲的，中国是联合国开发署的协调员，在某种程度上是协调员，在某种意义上讲也是灾管小组的组织人。刚才讲了北京的形势，是万人空巷，但是国际社会为了响应中国政府提出的请求国际主义援助的要求，连续召开了三次协调会，请有关联合国机构和有关的捐助国，还有一些国际非政府机构，到UNDP大楼开会讨论怎么样提供援助。当时会议室为了防止感染、传染，虽然大家发扬人道主义精神，不怕死、不怕传染，都来了，不戴口罩，为了防止传染，所有的门窗都打开，而且人坐得非常非常满，甚至连门厅、过道坐的都是这些机构派来的人。

今天上午何会长还讲了对外开放的事儿，说中国把门打开了，当时国际社会可能把门已经关上了，为什么？它也不过来，也不让我们的人出去。仅仅就是为了防灾，后来在政府的引导下，经过医务人员，经过国际社会的帮助，当时的口罩，包括穿的防护服都没有了，都用光了，后来非典逐渐平息下来，可以说也是国际人道主义援助成功的案例。

（图）这是从网上找的一张照片，实际上就是一个牌子，表示多少天再没有非典疫情的病例出现。

下面小节一下这个例子，这个例子主要是讲怎么样了解灾情，刚才讲获得准确灾情信息是进行援助的第一步。第二步是在确定谁需要帮助的时候，应该找到最需要帮助的人。第三步是开展灾害救援首先要负责的是这个国家的政府，这个责任是永远不能被忽视的，或者旁落的。换句话说，国际人道主义援助应该是这个国家的灾害救援的一个补充。国家也好，国际人道主义援助也好，或者NGO的参与者也好，现在看起来，他们合作的必要性是越来越凸显出来的。特别是在中国，小的灾害国家已经不太可能去发出国际呼吁了，自己就把这个事儿做了。但是，大的灾害，跨国际、跨地区的灾害，中国政府会积极参与，不管是国际的NGO、国内的NGO以及联合国机构，都会非常积极地参加的。

第二个例子，讲一下印度洋海啸。因为这个例子实际上是中国对外人道主义援助。对外人道主义援助也有一个国际响应机制，当时发生灾害是在2004年12月26号，实际上很快地在2005年1月6号，联合国人道事务办公室，是专门负责国际人道主义援助的机构，代表国际社会发出呼吁，要求国际社会提供援助。这个呼吁是让国际社会上提供多少援助，从1月到6月希望能援助多少人、多少钱等等。同时，它还有另外一个系统，就是FTS，谁捐了多少，它都及时地把钱放在系统里，让大家都能看到，这个钱都发放到什么地方、多少钱、是哪个国家捐的，都可以看到。联合国人道事务办公室有一个网，在这上面可以看到一些重要文件，而且不断地在更新，上面有一些图片和文字，讲到有哪些国家捐赠受灾国。特别要提到中国民间组织，包括个人，包括社会都捐助了大量的资金、物资，我就不罗列数字了。当然，中国扶贫基金会、美慈捐了530万美元的药品。

下面通过这个例子简单分析一下，主要分析一下救灾计划的制定应该是一个什么样的过程或者应该怎样去做。中国向国外提出援助的时候，会列一个清单，列出所需要的东西。在制定方案的时候，首先是从自己灾害的实际情况出发，考虑到损失了多少、有多少人受灾等情况。捐助方也有自己的一套援助体系和援助政策、方针。从另外一个方面看，受灾国或受灾方在提出国际呼吁的时候，不仅要考虑到眼前的需求，还要考虑到长期的问题，怎么样恢复自身的能力。捐助方不仅要考虑自己的能力和受灾国的能力，还要考虑到其他参与捐助的国家或者机构的行动，来决定自己的援助方式。第三，受灾方要考虑灾民最基本的需求，所谓最基本的需求，即受灾方会想到很多很多的事情，也要想这是一个人道主义援助，不是对外开放长期发展的问题，主要是解决生存的问题，捐助方要考虑国际通行的援助标准。

下面讲救灾计划应该具有哪些基本的内容，我归纳大概有四部分的内容。救灾计划是拟向国际社会要求援助的一个文件。这个地方可能过于简单一些，至少可能会有两个层面的救灾计划：第一个是国家提供的，为了一个大灾，国家统一提供的救灾计划。当一个捐助国或者机构在响应大的方案之后，它没有那么多钱做这个事情，往往和一个受灾地区，或者和一个部门制订一个更详细的，或者规模小一点的救灾计划。

就刚才的例子再分析一下，我们可以把参与救灾计划确定过程的几方，分成三方或者分成四方。第一方是受灾方，还可以再分一层，往往不是真正受灾地区的人出面来向你提出需求，往往要通过一个政府机构，或者通过一个全国性的机构向你提出。

第二方，可以叫做提供援助方。和援助方直接相关联的有一个国内的批准机构，或者国内最后审批给钱的机构。我也不去详细讲每个过程都要做什么，只想强调一点这个过程要往返几次，有可能是一次非常快，有时候因为这些机构有自己本身的原则或者规定，可能要来回几次。

下面小节一下这一节，在确认灾民需求的过程中间，我们有几个地方需要注意。从受灾方，要求援助的一方，提供的数字信息一定要准确，或者尽量的准确。因为大的差别会造成后面非常困窘的局面。不仅要提供信息，比如说你这个地方受灾了，还要不断提供你这个地区对援助的需求量，或者需求计划是什么，还要告诉人家，你能够解决什么问题，国家会帮你解决什么问题，或者前面一些捐助国、捐助方已经给了你哪些捐助，这些信息是他们肯定要问的。从捐助方这一块，具体操作的人员应该比较了解里面的程序，还要考虑到灾区当地的实际情况和国情。这样能够使你的灾害救援工作非常快地进行，在大灾的情况下时间就是生命。

再讲一个小故事，在九十年代我曾经参与过一个接收援助项目，当时有一个捐助国提供了一笔非常可观的人道主义援助。当它给你提供援助的时候，会有一个清单，那次援助的时候我们没有清单，但是我们知道他雇佣了一架俄罗斯的飞机，把东西直接运到了首都机场。实际上，那个援助是针对中国夏天的一个水灾，这个物资来得比较晚，是冬天到的，我们从机组人员那里得到了清单，清单有很多是食品，当时国家政府部门的人看到，其中有咖啡、通心粉，有些西方人经常吃的食品，有人担心我们的灾民是否能吃这些东西，但是还是都接受过来了。

最后，归纳一下国际人道主义援助的一般原则和程序。我自己理解，有几个原则：1、抢救人的生命第一；2、本国政府负有主要责任；3、满足灾民当前基本生存需求；4、信息要透明，行动要协调。

关于援助的领域和标准，我就不再解释了，把更多的时间留给最后的提问和讨论。

（图）通过两张幻灯片，我再归纳一下，国际人道主义援助大概需要走哪些过程，第一要发出国际呼吁，国际呼吁是非常正规的政府行为，没有这个别人很难给你提供援助。国内主管自然灾害、可以发出国际呼吁的机构是民政部。既然发出呼吁了，接下来人家会派出人员来考察、调查灾情到底怎么样，了解你的需求是什么。我们要及早确定方案，采购发放物资。

下面介绍一下国际合作在灾害管理领域中是什么样的程序或者过程。我把国际合作分成三个层面：第一个层面是刚才讲到的呼吁。政府发出国际呼吁，要求人道主义援助，呼吁发到什么地方？往往发到联合国驻华代表处的协调员那里，然后由协调员和人道事务办公室统一协调援助。

第二个层面，叫做灾情信息的共享。发生灾害了，还没有到那么大规模的时候，或者还没有到要求国际援助的时候，这时要尽早地把信息向国际社会通报，一方面是为了今后一旦发展到非常严重的程度，可以比较快地进入国际援助的体系中间去。

最后一个层面，灾害管理或者减灾，灾害风险控制的层面，这是在日常工作中间，或者日常的发展中间，我们需要同国际社会一起把灾害风险，即发生的可能性及以后的规模和影响降低到最小的程度。从这个层面讲，能力建设是非常重要的。

这部分内容是我想和大家一起讨论的，或者希望给出你们自己的看法。

（图）这里是参考的书籍和文件，对你们理解国际人道主义援助有帮助的书籍和文件。

借此机会再次感谢主办方让我有机会探讨国际人道主义援助的主题和内容。谢谢大家。

谢谢苗红军先生给我们带来的非常精彩的、很实用的报告。下面有十分钟的时间，可以就苗先生讲的这些内容做一个讨论，大家有什么问题可以提出来。

第一个问题，灾害到什么样的规模，或者用什么样的指标来确定什么样的规模，才可以达到所谓的国际救援，或者国际的援助标准？第二个问题，举一个例子，比如说某一个县出现了自然灾害，从当地来讲，应该由什么样的部门，向什么样的上级部门，通过什么程序报告给国际的援助机构？谢谢。

首先回答第一个问题，要达到什么样的规模、有什么样的指标来确认是否可以得到国际援助。这个问题事实上很难回答，因为一个国家和另外一个国家的规模、能力不一样，灾害也不一样。一般来讲，是有求必应，从我过去十几年的工作经验来看，是有求必应，只要你提出来，我就尽量满足你。如果让一个政府，特别是让中国这样一个大国的政府开口要国际援助是非常不容易的。从国际社会响应灾害来看，也有自己的标准，实际上多多少少都会给你，有的是机构，最多给你5万美元，其他的需要你通过刚才讲的机制去募集，现在已经增加到10万美元。

第二个问题，一个县或者一个地区发生了灾害，怎么样申请国际援助？刚才讲民政部是一个渠道，那个渠道是官方渠道，其实还有别的渠道。据我所知，在过去中国的红十字会，民间渠道，像红新月会，经常会有这种民间渠道的呼吁要求援助，亨利先生在这方面可以给你做很多介绍。

苗先生，除了国际的合作，您刚才谈到多边和双边的人道主义的救助，除了直接从物质上对灾民给予帮助之外，这种合作对中国政府，对灾害的响应和应对机制的改进有什么样的影响？

先讲双边和多边的，双边是一国政府向另一国政府或者所在国的大使馆提出就可以了。讲到多边，就是联合国机构，这些国际非政府机构，都可以使用多边的援助。除了人道主义物资，刚才在一些幻灯片里讲有一些硬件的东西，还有一些软件的东西，但今天主要讲的是针对你的人道主义需求，解决灾民的生存问题。解决这个问题也有硬件和软件的问题，所谓软件就是通过一些信息共享，通过一些专家的指导来帮助你，除了给你人道主义援助之外，如灾民用的食品、水、医疗卫生帮助，比如说刚才讲到SARS发生时，世界卫生组织WHO派来了很多专家给你指导，这些是软件方面的援助。

因为时间有限，下午上半时段的讨论到此结束。休息一会，进行下一部分内容。

我知道这次来参加我们研讨会的大部分同志是来自扶贫系统的政府官员，刚才苗先生在他的报告当中，介绍了国际人道主义援助在中国发展的历程，我们也分享了他非常珍贵的一些经历。他也给我们中国的政府机构、NGO组织如何加入到国际人道主义援助体系当中，怎么样把国内的工作和国际人道主义援助体系工作对接起来，做了一个很好的、非常有操作性的介绍。我想大家听了一定非常受启发。

接下来有请清华大学当代中国研究中心李楯教授给我们做演讲。

大家好！在今天这个会场上，我既不是做灾害方面工作的，也不是做扶贫方面工作的。我自己的专业领域是法学和社会学，在应用方面主要做一些法律和公共政策方面的事，在这里，相对大家而言，我是个外行。但这个世界上很多事情都是相互关联的，每个人面对现实不可回避的问题，就包括了灾害与贫困，它向我们提出挑战，检验着我们的良心。我们在这个城市开会，但是在这段时间之内，人们关注更多的是世界杯和超女，很少有人关注到灾害。但正像世界杯和超女一样，如果我们不能很好地回应灾害，我们就将被淘汰。

人类社会不可能没有灾害，但在不同的历史时期，不同的制度文明，不同的生存和生产的方式，不同的民族品性之下，灾害的形成和灾害所造成的危害也是不同的。谈到贫困，灾害也与贫困相关。一个社会如果贫富差别太大，如果社会不公正，就会产生更多的灾害，同样的灾害也会造成更大的损失，产生更严重的后果。一种主流的或者习惯的说法，叫做自然灾害、社会减灾，我个人不大同意这种说法，我认为对人类而言，任何灾害都是社会的。我们不能善待我们的兄弟姐妹，把他们制造成贫困人口，我们社会既定的规则不断地复制贫穷，而贫困在一定程度上又更严重地制造了灾害，贫困又降低了我们抵御灾害的能力。

我们可以把灾害分成三类，一类是自然的，比如像地震、海啸、飓风、火山爆发、洪水、森林火灾、旱灾、病虫灾、气侯冷暖变化造成的灾害等等。一类是人为的，比如像战争或者大的暴力行动、恐怖行为、大的污染事件、有毒有害物质的泄漏事故、相对很多人的生产事故、交通事故、人为地爆炸、火灾和放毒。我们注意到这些人为的事故，有些是故意的，有些是无意间由人造成的，他们同样给我们带来很大的灾害。有些是人和自然共同造成的，比如像我们挤占了森林、草地、滩涂、湿地，造成了气侯的变化和动植物的消失、水土流失、荒漠化和沙尘暴。我们的污染排放造成了温室效应，大工程造成了对生态的破坏，以及一些大型工程垮塌造成的灾害，或者是疫病的流行，比如像我们知道的包括人和动物共得的一些疾病。

我常以艾滋病为例，来说明作为疾病的艾滋病，就是由生物学家、药物学家、医学家对付的病，和作为问题的艾滋病，要由政府、企业、非政府组织、社区、志愿者、国际社会共同努力来对付的病，是性质不同的事。大多数灾害，都像艾滋病一样，是社会性的问题，有些人说因为艾滋病严重成了社会问题，我在这里恰恰说的是由于社会问题的存在，造成了艾滋病这样的肆虐。有人讲，疾病是没有国界的，但我们应该注意到的恰恰是在一个开放的世界，疾病可以跨越国界传播，但不同的国家、不同的地区，艾滋病流行的事态大不相同，有些地方控制得比较好，灾害减轻了，有些地方灾害到今天仍然非常严重。

正是因为这样，我们应该回过头来，谈一下贫困问题。因为贫困制造着灾害，而且加重灾害的损害。与贫困关联的是，我们要强调人类发展这个概念，联合国组织在上个世纪的最后十年，提出了人类发展这个概念。以国内而言，我们都应该还记得，在本届政府开始工作的时候，我们的总理在“两会”之后的开云网页版-开云（中国）官方在线登录发布会上谈到，按照当年的标准（不是现在的标准，因为现在的标准已经变了），年收入在625块钱以下的人口，中国当时有3000万。年收入在865块钱的有9000万，包括前面的三千万。城市中享受低保的有2200万，另外农村享受低保的有400万，享受传统民政救济的有1000多万。也就是说，13亿人中有十分之一生存艰难。在这之后，按照正式公布的数字，在城市中生活的人我们把他们分成，收入最高的20%、较高的20%，中等的20%，较低的20%，最低的20%，在这时候较高的20%拥有的金融资产已经占到金融资产总量的67%以上。城乡之间的差别，按照国家统计局公布的数字已经接近1：4，但是相当多专家认为，它实际上在1：6的状况之上。

在上个世纪九十年代，我们分析地区差别的时候，以当时的县为单位，人均国民生产总值最高的是珠海市区，最低的是贵州省贫困县，两者之间相差84倍。我们城市中享受传统公费医疗和新的基本医疗保险的加在一起也就是10%，城乡之间13亿人口中，差不多有8亿人不享受任何的医疗保障。我们的卫生公正在世界卫生组织191个成员国中排名188位。

看一下我们这个世界也存在同样的问题，生活在最富国家的20%人口，与生活在最穷国家20%人口的收入差距，在1960年是30：1，在1990年是60：1，在1997年是74：1。正是在这种情况下，我们要强调人类发展的概念，我们要特别关注联合国包括中国在内的这些成员国，在世纪之交时提的千年目标，我们要关注适用于企业的全球协议。

面对世界，我们关注经济变化，特别是全球化对人类的能力产生的影响。面对中国，我们关注社会转型，特别是一种社会结构的变化对人类能力产生的影响。人类发展这个概念的提出基于这样一种理念，一个国家真正的财富是它的人民，发展的目标在于造就一种能使人们获得长期的、健康的、富有创造性生活的能动的环境。这本来应该是一个简单的但却同时也是颠扑不破的真理，但在人们追逐物质和金钱的时候常常会忘记。我们过多地强调经济增长，就是在后来讲到社会发展的时候，所讲的也是这个社会、这个国家平均每个人可支配的收入，他的预期寿命，我们在讲平均水平的时候常常忽略一些人生活的状况是相当糟糕的。因此，在我们讲到人类发展的时候，我们更关注的是一个一个人的能力的提高，选择的自由，生存质量的改观和提升。

任何人都应该能有尊严的活着，包括穷人，也包括灾民。我们知道，联合国提出人类发展这个概念，设立了人类发展指标，从收入，也就是实际的人的国内生产总值购买力评价的标准，从预期寿命，从所受教育的情况，通过这些方面来衡量、来关注一个一个的人，尤其是那些处于弱势地位的人，那些处于边缘的人的生存质量。

在世纪之交，在各国元首都参与的情况下，联合国又提出了“千年目标”。“千年目标”和人类发展概念都是中国政府明确接受的，由国家发改委负责人向联合国报告的。但在实际工作中我们往往忽略它，或把它分割成一个一个项目，把它过于技术化。我的看法是，不在整体上提升一个一个人的生存质量，我们就没有很强的能力来抵御灾害。在谈到每一个问题时，我们都应该最后把目光转向我们生存的这块土地上，也就是中国大陆。我们有一种特殊经历，我们和别国不一样，如果要讲中国的特殊之处，我们个人认为，那就是在整体世界形成之后，它曾经一度关起门来，形成了特殊的结构和规制。我们现在有这样一种看法，用现代化理论可以解释发达国家的问题，用发展理论可以解释发展中国家的问题，比如像边陲理论等等很多理论可以解释一般的发展中国家的问题。边陲理论、世界奇迹理论等等，我们应该用一种新的理论，应该考虑一种转型理论来解释中国。这个问题关系着世界五分之一人口的生存状况和发展走向。它可以影响着整个人类，也就是中国的事情解决得好一点，或者差一点会影响着整个人类。

在谈到中国具体问题之前，我先要谈一些我和其他人不同的看法。常常用来解释中国问题的，一个叫做我们起步晚，一个叫做我们人口多、资源少，受到制约。数千年的文明古国，为什么起步晚？我们应该自我反省。至于人口和资源的关系，有些人认为经济不发达，是因为我们人多，资源少。与灾害相关联的是，有一种看法认为，人多必然要破坏环境和生态，我不大同意这样的看法，穷人固然也在破坏生态，但破坏生态最严重的是富人，或者是一些政府行为。

上个世纪八十年代我在做这方面研究的时候发现，每平方公里上站着的人，中国排名第65位。在世纪之交的时候，我们在这方面又做了具体的分析，当时摆在我们面前的问题是，为什么同为中国领土的香港、台湾，每平方公里上人口比大陆多，人均资源比大陆还要少，但人均国民生产总值比大陆高得多。在当时，也就是在世纪之交，大陆每平方公里站的是129人，台湾是595人，香港6218人，当时大陆的人均国民生产总值还不足1000美元，而台湾是12838美元，香港是25280美元。其实不用看香港、台湾，看同属于大陆富裕的地方，像东南沿海、长江流域的上海、江苏、广东、山东，天津、北京都是人多资源少，人少资源多的地方更贫困、更落后。我们再看日本，四面环海，资源缺少，每平方公里在当时是333人，是中国大陆2.58倍，人均国民生产总值是37850美元，是中国大陆的44倍。我们再看以色列，资源缺少，外部条件非常恶劣，地处沙漠，水资源奇缺，却是高耗水农产品的输出国，每平方公里上站的是269人，是中国大陆2倍，人均国民生产总值是15810美元，是中国大陆的18.38倍。荷兰有将近一半的国土在海平线下，地势低洼，资源条件非常差，人均耕地只有中国的三分之一，是世界排名第三的农产品出口大国，每平方公里站着的是456人，是中国大陆3.53倍，人均国民生产总值是25820美元，是中国大陆的30倍。

我们举这些例子只是说明一个问题，世界上的事情是非常复杂的。人多了，并不一定要破坏生态，破坏环境。更为关键的是人与人怎样相处？人与人怎样对待灾害？一些人生活在一块土地上，他们所追求的目标是什么？对于灾害来说，非常重要的是，人与环境之间的关系，是敌对还是友好。历史的经验告诉我们，凡是人与人作对的时候，人必然与自然作对。要战胜自然，不能因为对自然的掠夺性开发而不顾子孙后代，也不顾我们这些兄弟姐妹，即在现实就要受灾的那些人。

我们还把话题转到现在这个时刻来。我们说中国的传统社会也存在贫困问题，也存在灾害的救济问题，但是那是一种文化断裂之间的事了，我们在这里不过多的说它。我们主要讲我们这里所特有的转型之中的灾害和贫困问题，这我们就不得不考虑我们特有的发展路径和我们无以摆脱的计划经济的遗产。我在这里要说的遗产，第一点就是城乡分治。我们走了一条非常独特的压住城市化，发展工业化的道路。以至我们工业化完成、高科技取得、综合国力在世界排名在先，但我们却压了9亿农村人，5亿农村劳动力，3亿多余劳动力。中国的贫困问题特别是农村的贫困问题，就与此相关。

我们设想，如果在早期工业化的时候，同时启动城市化，那个时候农民可以接受比较低的生活水准，比如说我们要修一个楼，可以人挖土、人挑土、手搬砖、手砌砖，当楼修起来的时候，这些人就可以在城市生活了，他们的生活从低水准逐步的提高。那个时候假如有100万元的投资，可以有50万人就业或者100万人就业。但当工业化完成、高科技取得之后，这时候有100万的投资，它需要的不是劳动力，需要的是先进的技术与设备。在这种情况下，没有多少人能就业。

我们每过去一年，城市化的成本，具体可以计算的，就要上升一大块。在我们今天开会的城市，在我还是一个孩子的时候，很多人家都没有自来水，要到外面接水。但今天即使一个农民到城市打工，他生活的地方也都要求必须有自来水，因为不是他不能接受更低的生活标准，而是当成为一个整体的城市，人口密集的时候，如果生活水准相差太大，人口这么密集，不是当年的密集程度，所造成的卫生和公共事务方面的危害就无法阻挡。由于不同步，城市化和工业化不同步，在今天每增加一个城市人口，就要在公共产品，比如像医疗、卫生、电灯、自来水、医疗设施方面有相当大的投入，才能支撑。

何会长在上午讲到一百多前的事，当中国被迫打开国门的时候，中国人惊呼，数千年未有的大变动。而今天我们要解决中国发展中城乡分治的问题，人类世界各国没有可借鉴的经验。特别是我们的经济在数字上高幅度增长的同时，我们存在着严重的社会不公正。温家宝在主持制定国务院法规性文件，全面推行依法行政实施纲要里特别谈到，我们要面对改革的体制性障碍。在城乡结构方面的问题，就是一种体制性障碍，它影响到我们对灾害的抵御，也影响到我们贫困人口生存状况的改观。

计划经济遗产的第二点就是，我们缺少一个在发达国家也好，一般发展中国家也好，都存在的，对应政府的社会问题。或者叫做市民社会，或者公民社会。我们说中国在近代有一段和其他一切国家都不同的经历，也就是说在计划经济年代我们是一个总体性非常强的国家。这种总体性非常强表现为国家直接面对民众，没有社会空间。国家通过控制一切资源、信息和机会，把它分配给每一个单位，而每一个单位通过控制着一切资源、信息和机会，把它分配给每一个人，这个社会是从上到下采取这样一种方式运作的。

改革开始的时候，我们认识到政府不能继续包揽一切，市场应该遵循和政府不同的规则运行。我们还认识到，相对公领域应该有一个私人的领域，在这个领域中每个人的事由自己来决定。这就有了政府直接管辖的领域、市场的领域和相对公领域的私领域。但我们却缺乏第四个领域，缺乏一个公共空间，缺乏一个做公益事业、做好事的领域。在这块土地上，长时间以来，比任何一个国家，比我们穷得多的国家缺少的就是NGO，同时它缺少自治。因此，在灾害和贫困面前，我们就只能消极地依赖政府，我们缺乏自救、互救和救助的能力。面对灾害，能够救助别人的这样一些机构，这样一些团体，有这个主体资格的，和救助的方式都过于单一。

下面我要讲到计划经济遗产的第三个方面。由于那一段特殊的经历，我们这里存在严重的信任缺失和道德滑坡，我们缺乏关爱之心和公益之心。前些天，中央电视台的公益中国网在人民大会堂开通，当时要我去讲话，我说关爱之心和公益之心也是国家综合国力不可或缺的部分。也就是说，我认为综合国力不仅包括了资金、资源、技术、设备、武器、人力，还包括了人心这样一个非常重要的内容。关爱之心和公益之心是综合国力不可或缺的组成部分，是社会发展不可或缺的资源。面对灾害和贫困，我们愿意不愿意救助？我们有没有能力建救助？我怎么样实施救助？都和这相关。

我们来看一看在变化之中，也就是这二三十年来我们的灾害和贫困问题。我们要特别注意，在经济增长的同时社会不公正的问题。我们以为正是基于这样一点，才会提出以人为本，才会提出和谐社会，才会提出和谐世界，才会提出人与自然和谐相处。近五年来根据官方公布的数字，自然灾害造成死亡最多的时候是2500多人，最少的时候是2200多人。紧急转移安置最高的时候是1570万人。直接经济损失最高的时候是2000亿，最低的时候是1600亿。但另一个数字，来自国家气象局长的数字，1993到2003年，气象灾害造成的直接经济损失就是2万亿。我们还要注意到，我们国家每年死于事故的人数大概是十几万，差不多13万。2004年，我们中国的煤产量占了世界总产量的33.2%，但矿难死亡却占了全世界矿难死亡人数的80%，是6027人。我们百万吨煤的死亡率是3.96，是美国的100倍，是南非的30倍，是俄罗斯的11.6倍，是印度的9.4倍。所以，遇到灾害的时候我们总要问一下，是天灾还是人祸？

这是当年庐山会议的时候彭德怀提出来的，是天灾还是人祸？我们前面有些报告提到了上个世纪六十年代北方大旱造成的灾害，这正是彭德怀元帅当年为这些灾民呼吁的事情。我们说，死亡数字有争论，但据我所知这个争论数字是2000万—4000万。我们看一看中共中央党校公开的出版物上面写着，说那时候自然灾害是大灾，但是中央党校这个出版物上写着“查了水文气象资料，这么一个大国不可能没有灾害，但是相比而言，那是最风调雨顺的三年”。

我们对生态的破坏，对环境的污染，加速了荒漠化、沙尘暴，出现了一些癌症村。我们现在已经比较难找到天然的、洁净的、可以饮用的水，中国的北方有水皆脏、无河不干！矿难的信息不断地刺激着我们的神经。我们都还记得在若干年前，深圳制衣厂一场大火，几十个农民工、女孩子烧死在那里面。有一个时间，深圳龙岗、宝安两区经医疗部门鉴定的每年断指、断手、断膊的就有一万多起。那时因卖血感染艾滋病的人正与贫困相关。

我们看一下共和国的历史，计划经济已经怀有很多问题，但它却解决了中国历史上从来没有解决的绝对贫困问题。由于设立了基本口粮制度，除了因为在我们犯错误的时候饿死的人之外，在计划经济的年代，少有饿死的人。在历史上，在过去的那些时候，中国历史上每年都要饿死人，在北京这种城市，解放前，每年冬天叫做“倒饿”，就是冻饿而死。所以我们说，计划经济尽管有问题，但它解决了中国的绝对贫困问题。

改革开放解决了结构性的贫困问题、体制性的贫困问题，使我们的贫困人口大量的脱贫。但我们到今天必须面对新的问题，面对中国的真问题，密切注意社会分化中的不公正的问题，倡导以人为本和和谐社会。我们要关注那些失地农民、失业贫民和失房贫民。今天我们要在以人为本、和谐社会理念下的深化改革，包括政治体制的改革，去解决转型中抵御灾害和减少贫困的问题。

一个研究者总是让人讨厌的，因为已经解决的问题，成绩再大他也不会去说，他总是在说还没有解决的问题。在扶贫和救灾方面，我们存在哪些问题呢？我觉得，这就是我们所说的产业化和麦当劳化的问题。有人提出了使大家很不愉快的说法，说扶贫成了一个产业，贫没有扶了，很多人却在吃扶贫这碗饭。有人说我们一个一个项目就像麦当劳一样，有固定的程序，有固定的标准，缺乏因地制宜，适合中国本土的创造性。我们听惯了这样一种说法，说减灾是一项系统工程，可以概括为多少个子系统，比如监视、预报、评估、防灾、抗灾、救灾、安置与恢复、保险与基金、立法与教育、规划与指挥，我们感觉到可能这是非常必要的，但是不是过于技术化。

我认为这里面最起码缺少了两项，第一项是中国人的创造力，第二是需要帮助的人和愿意帮助别人的人的自主参与。我们知道在这块土地上，动员与参与可能是含义不同的两个概念。动员是在计划经济年代中我们搞运动用惯了的，从上至下动员群众，群众只是被动员对象。参与是一个一个的公民，一个一个的非政府、非盈利的组织，一个一个的考虑到自己社会责任的企业，作为主体主动的参加进来。

怎么办呢？当我要结束我的讲话的时候，我想提出一些我的想法。能够相对好地解决好救灾和扶贫的问题，需要的是整体上推进中国的改革，需要的是深化改革。要突破温家宝总理所说的那些体制性的障碍、改革的体制性障碍。要使政府、非政府组织、企业、社区、志愿者、国际组织、外国的NGO、国外的其他机构共同来抵御人类的灾害。

救助贫困需要的第一点是信息公开，更全面地掌握信息，是每一个参与者判断怎么样做更符合自己的利益和价值取向的前提。按照国务院全面推行依法行政实施纲要的规定，政府的信息公开和政务公开，是一种常态，但目前我们有些政府机关还没有做到这一点。我们要允许传媒负责任地报道一些问题，包括灾害方面的问题。政府在救灾和扶贫上，在信息、资金、制度上都应该负有更积极的责任。在这种前提下，我们才谈得到，培育民间社会、提升道德品位。我们应该能够接续传统，对应一个开放的世界。

我们应该建立最低限度的城乡一体的社会保障制度，建立国家灾害救助体系和风险保险机制。这些工作政府都在做，但里面比较存在问题的是，我们过多地受城乡分治思路的影响，我们如果不把整个中国作为一个整体来考虑，不能平等地对待每一个公民的话，我们的贫困问题就很难解决好，我们就很难有力的抵御灾害。因为在一个开放的世界，在一个和而不同的格局下，政府的积极责任虽然重要，但另一方面也是不可缺少的，就是民众的积极参与。这就是说在灾害发生的时候，首先要能自救，要能够互救，政府的救助赶去的再快，也是有一个时间差的。

所以，就要使社区真正成为社区，要有非政府组织，我们的社区，是城市也好、农村也好，换了个名字叫做社区，社区不只是一块土地，不只是一个房子、不只是生活设施在这里，要让住在这里的人有认同感，相互帮助。当灾害来临的时候不但不去救助、不去帮助人家，反而去抢人家的东西，这是什么问题呢？我们要形成这样一种条件，使社区、使民间有这样一种力量，在灾害来临的时候，能够自救、能够互救、能够去帮助别人，去救助别人，要给公益事业一个公共领域。

最后，我仍然要强调一个国家国民的素质、国民的道德品性也是综合国力的组成部分，特别是这种素质和品性与制度的结合是发展不可或缺的资源，是抵御灾害、减少损害可以和应该凭借的重要力量。

我的演讲就到这里，谢谢大家。

谢谢李先生带给我们这样一个热情洋溢，充满人文关怀的报告。我想李先生是把我们从今天上午灾害救助的操纵层面，带到了一个更远的、更深层面的制度的和理论的思考，也把我们从灾害救助的物质层面，引到了精神和心灵的层面。他的大量数字的引用和对比，给我们以震撼，也发人深思，我在这里听到也非常受鼓舞，特别是李先生演讲中关于公益事业和NGO事业在整个社会当中的结构地位和角色。我非常认同和赞成他的观点，即公益事业、国民的素质和道德也是综合国力重要的一部分。

针对这一点，我想把我自己的一段经历跟大家分享，是一个小故事。我在一个国际会议上认识了一个84岁的老人，他是周传柱先生，他是驻美的华侨，也是世界计算机发明人之一，是荣毅仁家的女婿。他有一个最基本的观点，中国在过去20多年的改革过程当中，中国人向国外学习，只是学习到国外先进发达国家一些表面的东西，比如说经济和技术。他说，实际上推动发达国家发展的，像美国这样的国家发展有一只看不见的手，那就是公益事业，就是公民社会。

他说，这门课比起经济的课和科技的课要难学得多，因为它是看不见的。所以，他虽然84岁了，仍然每年回国，为了推动中国公益事业的发展，每年回国一次做报告，因为这门课是中国人必须学习的。

有一种说法，21世纪是中国的世纪，但是这个不一定，如果中国的发展要可持续，中国要在21世纪真正地得到发展，要变成一个伟大的国家，那么必须要学习公民社会发展这门课。如果说这门课没学好，中国也能得到发展，但21世纪绝对不会是中国的，中国也不会变成一个伟大的国家，只是一般的发展中国家。

我的点评到这里，我也非常高兴《公益时报》作为唯一的媒体关注NGO的发展，也关注中国公益事业的发展，关注这只看不见的手，也为这个领域的发展搭建一个信息共享的平台。

接下来我们就李先生下午的报告，做一些交流。

您刚才说到中国公益事业现在主要的问题，我听了也深受启发，您说现在的城乡分治是我们最主要的问题，如果解决这个问题，还需要哪些方面的努力？它最大的困难在什么地方？我们能从哪些角度解决这个问题？谢谢。

我不能说城乡分治是最主要的问题，但最起码是相当重要的难题。虽然我做农民工方面的研究和工作已经很长时间了，从八十年代末、九十年代初开始，但是我给不出一个答案，我没有这个能力。最起码的一点，我们应该尊重任何一个生在农村的人，这是他自己决定不了的，生在农村的人就应该和我们这样的人一样，享有同样的权利。

我不同意效率优先、兼顾公平的提法，我一直主张市场出效率、政府保公平。一个政府不能天天在那儿考虑招商引资，不考虑改善境内管辖范围之下的居民的生存质量，当然，地方政府和政府的一些部门有很多难处。我最近在想，从很早以前开始讲改革的时候甚至更早，我们的领导人都说，老有两头儿的积极性，群众的积极性有，就是中间没有积极性，是不是坏人都在中间，我们这些人都是坏人呢？不能这么说，为什么中间没有积极性？恰恰是中国做实际工作的人最清楚我们的障碍在哪儿，那个制度把它框死了，他没有办法做。有时候有些人会说，专家了不起，可以出很多的好主意，为什么专家不能做实际工作？恰恰你这个专家不如他知道实际工作的制约在什么地方。

正像外国人出于好心，给我们的灾民送来咖啡一样，这种事在我们国内是不是没有呢？当然不会送咖啡，但是类似的事情绝对会出现。当然我说这个话也不是说在中层的官员都是好人，我说这个话会得罪一些人，这里肯定有坏人，有贪污的人，在职位上的官员，由于习惯了这个地方，习惯了在计划经济年代形成的已成定势的思维方式和行为规则，它制约了你难以突破。温家宝总理说的体制性障碍是客观存在的，但如果你不先治它，一点不能突破它，中国就不能往前走。

我们旧的思路想不到还有民间力量。我们的改革开放形成了一种可能是对的，但却不是全面的一种观念，认为不管什么事儿，重赏之下必有勇夫，但却忘了一点，十步之内必有芳草。任何一个地方都存在着人民中的聪明才智，我们压抑了中国人自己的智慧，我们自己不想办法解决我们自己的问题，总是害怕民间起来，害怕民间力量NGO起来，起其它的作用，我觉得太过虑了。

最起码要做到三点：第一点，我们的目标是为了赶超、评比还是为了正义，还是为了是当官一任，你管辖领域中一个一个人都能比过去相对生存得稍微好那么一点。当这个社会已经分化为利益主张各不相同的人的时候，政府决策的时候能不能居中平衡不同利益，不要想有些地方官只听地方的大老板的，能不能在决策的时候，听一听需要帮助的，处于弱势的人群的声音。同时，从另一方面说，即使你是全心全意想给大家办好事，关起门来做好事也是有缺陷的，应该打开门来，倾听各种意见，让各种人都进来，参与你的决策。

第三点，我们以前的官员总讲，我在职位上不管怎么行，即使涉及到群众的时候，也是动员群众。不要忘了，你说的群众是一个个的公民，或者农村的村民，他们是国家的主人；各个机构，大大小小的官员，只不过是代人民管理公共事务，大大小小的管家而已。只有你的积极性，没有公众的参与，事情是做不好的。

我们受一种旧的思路的影响，比如像救灾，人人都去募捐就乱了套了，不会产生出很多的骗子吗？人人都去救助会不会干坏事？我们总以小人之心度量别人，我觉得这是不好的，会不会有人干坏事？什么都管住，照样会有人干坏事！我们倡导在现行制度框架之下，小步推进，慢慢地促进公众有序参与。但我们也希望地方官、民政部门的官员，逐步开一些口子，做好事是要有空间的，做好事也是要有成本的，在这方面不打开这个口子，不建立一个制度，事情就永远做不起来。

我们在改革之初设立基金会、慈善组织，从来没有考虑需要什么成本，因为每个人都有单位，有人发工资，现在不是这样的状况了，做好事成本如果没有一个规则的话，财务上会出问题。有一个明确的制度，把财务列清楚，事情会有好的推进。志愿者不要收入的话，慈善机构的专职人员要不要工资？志愿者不要收入的话，干那些活，给盒饭可不可以？那也需要钱。所以，做好事是要成本的，做好事需要空间的。按照现在相关的出版法，不是民间团体，以民间团体活动，就是NGO，我们叫做不注册的NGO会受到法律的制裁。这就遇到一个问题，我们可不可以设立一些新制度，由已注册的NGO，比如像青年志愿者协会、扶贫基金会、中国慈善总会，把无法注册的志愿者组合带动起来，以你出面居中协调，使他们也能参与进来。

我举一个例子，中国艾滋病协会帮那些无法注册的志愿者组合，教他们怎么写申请书，替他们申请来项目，给他们提供帐号，帮他们管理，带动起一片无法注册的、非常小的一些志愿者组合，参与到工作中去。我们要发挥我们的智慧，在现有框架下持续工作。

国际组织在帮助中国公民社会的形成上能够发挥什么样的帮助作用？帮助中国公民社会的形成。

中国确定了法治社会和市场经济的方向，有可能走向一个公民社会，但是确实要有一个过程，确实有很难的一面。对于中国外部NGO或者是非盈利组织的活动状况，本身已经给我们一个借鉴。凡是来到中国这块土地上做好事的国外的志愿者和组织，我们一直心存感激之情。但促使中国能够真正走向公民社会的，我想可能不会是外国人，也不会是像我这样站在这里的中国的所谓的专家或者教授，而是要中国民众自己行动起来。

当你好心来到这里的时候，当我非常感谢你的时候，我要提醒你的是，你到这里来，只是你想做什么，还是也考虑到这里的一般民众，那些需要你帮助的人他们想做些什么。你能不能更好地学习、了解一下这块土地上的情况，不要由于好心给我们送来咖啡。我希望你作为我们平等的、相互帮助的朋友，而不是到这里来充当老师，或者是居高临下的施恩者。因为你不是上帝，但你我都是上帝的子民。如果是作为朋友，我们永远欢迎你，永远感谢你。

谢谢。

因为时间有限，交流到此结束。让我们再一次感谢李楯教授给我们带来的精彩的报告，他刚才在报告中讲到像他这样的学者是令人讨厌的，因为他老在发现问题，实际上刚才大家这么长时间非常安静地听他的演讲，我们能看出来他的声音是很悦耳的，不是像他所说得那么讨厌。而且在这里我也希望我们的学者是社会的良心，有一个独立的立场，同时我也希望今天参加会议的媒体的朋友，能够给李教授这样的声音更多的版面。

谢谢大家。