坚守红线：稳总量更要提等级

国土资源部土地整理中心副主任郧文聚

耕地保护正经历着一场质变的洗礼。一是全国各地认真贯彻落实多管齐下的耕地保护政策，耕地数量减少过快的势头得到有效遏制。二是因建设占用，优质耕地数量仍然呈绝对减少之势。三是我们不得不考虑动员使用可供开发的优质耕地后备资源，开发建设后备粮食产区。维持耕地总量平衡只有统计意义，耕地隐性流失日益成为社会共识。四是“两型社会”建设得到广泛的社会认同，耕地保护也必须是“环境友好型、资源节约型”。可以说，耕地保护必须走“内部挖潜”的道路，耕地管理必须从数量管护转向数量质量并重管护。

耕地数量质量并重管理的理论依据

我国不同时期、不同部门或学者对耕地质量有不同的认识。土地生产力和适宜性，是应用最早、最广泛的土地质量概念。有学者认为耕地质量首先是土壤本底条件的反映，将土壤肥力作为耕地质量评价的标准，并以作物产量或者单纯以有机质含量的高低来评价土壤肥力的高低。随着全球环境变化凸显，土地污染日趋严重，土地质量的概念、内涵也在不断地延伸与扩展，有学者认为土地健康是土地质量的同义语。

耕地质量调查与评定是依据作物生产力形成原理、土地适宜性理论等，在测算作物光温（气候）生产潜力，形成覆盖全国的、连续的“土地质量背景值”的基础上，分区域选取土壤、地形、土地利用等因素，通过土地利用水平、经济效益水平的逐级修正，评定出耕地质量等级。

耕地等级是耕地质量的具体体现，是实现耕地质量管理的主要依据，但不能忽视两个因素：一是土壤肥力，二是土壤中各种可检出化学元素尤其是有害元素含量。土壤肥力是耕地质量等级的内涵，是质量等级的本底条件。目前正在开展的土地质量地球化学评估主要查明全国主要农业经济区生态地球化学背景，是对地球化学元素的分析与测试，并非耕地质量的标准，但与耕地质量等级紧密关联。耕地质量等级调查与评定未将土壤污染等相关因素选作分等因素，主要是防止出现人为污染土地，降低耕地等别进而出现耕地转用的现象。耕地质量调查与评定与土地质量地球化学评估成果相整合，是一项面向国土资源管理改革与发展需要，不断深化土地科技研究的重要成果，将为耕地数量质量并重管理提供重要的理论依据和成果支持。

耕地数量质量并重管理的基本目标

在我国，全面实现耕地数量质量并重管理任重而道远。组织开展年度抽查并对国家有投资、等级有变化的重点地区耕地质量等级进行调查与监测，形成耕地质量等级年度报告制度，这是实现耕地数量质量并重管理的基本目标。这也可以为探索建立基于耕地质量等级调查与评定成果的等级动态调查、评价和监测体系这一长远目标服务。

重大工程耕地质量等级调查与监测。利用耕地质量等级调查与评定成果和土地质量地球化学评估成果，重点对国家土地开发整理重大工程实施前后的耕地质量等级、产能状况进行调查、评价与监测，确保通过实施重大工程实现增地增优质耕地、增能增绿色产能、增粮增商品粮，以及节约用地、节约用水的目标。

基本农田保护示范区耕地质量等级调查与监测。通过对全国116个基本农田保护示范区基本农田的耕地质量等级和产能状况进行监测，确保通过建设实现基本农田质量等级和产能的稳步提升。

粮食生产能力建设备选县耕地质量等级调查与监测。对全国800个产粮大县耕地质量等级和产能状况进行调查评价与监测，指导产粮大县的粮食产能建设，使其充分发挥在国家粮食生产中的重要作用。

补充耕地质量等级调查与监测。对于作为补充耕地的开发整理项目管理，应该朝着按等设计、按等实施、按等考核的方向努力。一是量化补充耕地等别。按照耕地质量调查与评定技术标准对补充耕地项目进行设计，明确补充耕地的设计等级，按照规划设计实施管理和验收，通过保证工程项目等级来确保补充耕地的等级。二是量化占补平衡考核。在各省（区、市）开展的按等级折算基础工作和试行工作的基础上，完善有关政策和制度，推行按等级折算工作，将其纳入补充耕地考核的范畴。三是依据耕地质量调查与评定成果，量化、细化相关政策，研究耕地开垦费“按等核收”、耕地保护补贴“按等补贴”，把耕地等级提升战略落实到主要管理环节。

提升耕地质量等级的基本途径

实行耕地数量质量并重管理，保障国家粮食安全，应把扩量（增加数量）、提质（提高质量）、增效（增加效率）作为一个系统工程来建设。

提升耕地等级。通过大力推进土地整治，加大补充耕地力度，确保18亿亩耕地数量不减少，质量不降低。依据我国耕地等别、分布现状，大力推进耕地等级提升战略。建议将15亿亩基本农田作为重点，引导我国耕地向“优质、集中、连片”的集聚方向发展。同时，不断促进我国农业发展战略转型，即从以依赖良种、化肥和劳动集约为主的农业生产技术体系，向以农田水利化、田块标准化、耕作机械化的省力型、资金技术密集型农业生产体系转变。对由于过量施用化肥、农药而使等级遭受一定程度破坏的耕地，要严加管理，防止环境污染造成耕地等级降低。

优化基本农田布局。划定基本农田是一项十分有效的耕地管理手段，在耕地保护工作中发挥了重要作用。通过土地利用总体规划，解决好基本农田“划劣不划优、划远不划近、划零不划整”问题，着眼宏观全局，从战略高度划定集中连片的、以等级建设为方向的永久基本农田，逐渐归并“小斑块”基本农田为“大板块”基本农田，促使基本农田向“优质、集中、连片”的集聚方向发展，防止各类非农建设包围、切割基本农田保护区。

严格占补平衡。“占多补少、占优补劣、占而不补、补而不用、用而不养”是导致耕地质量不高、产能下降的重要原因。只有实施建设避让耕地、发展少占耕地、补充高等耕地的战略，才能落实“严格执行耕地占补平衡制度，决不能搞账面平衡，必须做到面积和产能的双平衡”的指导方针。

分等成果：推进数量、质量并重管理

中国农业大学教授 张凤荣

全国耕地质量等级调查与评定成果很快就要发布了。作为自始至终全面参与这项工作的一个专业技术人员，深知这个成果来之不易。自1999年试点，到2009年全面完成，全国耕地分等工作历经十年。这十年来，全国共130多万人参与，中央财政投入资金1.2亿元，土地科学工作者与各级政府工作人员通力合作，克服诸多困难，终于摸清了耕地的质量家底。全国耕地质量等级调查与评定工作是我国历史上由国家统一组织的自下而上的以大、中比例尺为基础的对全国耕地等别进行的第一次全面调查，第一次全面高精度地查清了我国耕地等别与分布状况，其耕地等别具有科学定量的全国统一可比性，所形成的分等成果为实现耕地保护面积与质量并重管理提供了有力的数据支撑。

耕地占补面积与质量双平衡有了科学定量的依据

自上个世纪末我国实施耕地占补平衡制度以来，有些地区一直存在严重的“占优补劣”问题。为此，国土资源部多次发文，加强土地整治补充耕地的质量控制，强调补充耕地要做到“数量与质量”的双重平衡。国务院2004年第28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》第三条再次强调，非农业建设占用耕地的，必须补充数量、质量相当的耕地；而且提出了补充耕地的数量、质量实行按等级折算的要求。国土资源部也于2005年发出了《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发〔2005〕128号）。这里所说的补充耕地数量质量实行按等级折算的基础就是耕地分等。

我们今天有了一个科学定量的全国统一可比的耕地分等成果，就应该大力推进耕地分等成果在耕地占补平衡工作中的应用。国土资源管理部门应该加快制定耕地占补平衡实行按等级折算的文件，规范耕地占补平衡工作，促使耕地占补平衡工作达到面积与质量的双平衡，保证国家粮食安全目标的实现。

在土地利用总体规划中切实保护优质高等耕地

无论是《基本农田保护条例》还是《土地管理法》，都强调将优质高产耕地划入基本农田保护区的原则。国务院2004年第28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条要求，土地利用总体规划修编工作中，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。新一轮土地利用总体规划修编在《省级土地利用总体规划技术指引》，市、县、乡级《土地利用总体规划编制规程》中也提出优先将高等优质耕地划入基本农田，保证新一轮规划划定的基本农田等级不降低。

目前，全国基本都完成了省级土地利用总体规划修编工作，已进入县（市）级和乡（镇）级规划阶段。县（市）级和乡（镇）级规划阶段是耕地保护区和基本农田保护区落地的关键阶段。我们不但要从文件和规程上要求在土地利用总体规划中，建设用地尽可能用低等别耕地，将高等别的耕地划入基本农田，使其受到特殊保护，而且必须制定严格可行的耕地与基本农田保护区划定的审查制度与程序，切实保护优质高等耕地。

开展土地整治专项规划，提高耕地等别及其产能

随着全国土地利用总体规划进入县（市）级和乡（镇）级规划阶段，土地整治专项规划也提上议事日程。我们在编制土地整治专项规划中，要充分利用耕地分等成果，分析现有中、低等耕地的限制因素，提出科学可行的改造工程措施，提高现有耕地的等别与产能。同时，利用耕地分等建立的一套科学标准方法，对宜农未利用地进行评价，将自然质量等较高的后备土地资源，即将农业生产限制因素少或限制性低的后备土地资源列入土地整治规划范围，提出科学可行的土地整治工程，确保新增耕地的质量。

使耕地等别监测工作制度化，动态监测全国耕地等别

全国农用地分等工作已经为我们提供了一个现有耕地的本底，为实现耕地面积与质量并重管理提供了基础。但我们必须认识到，不同等别的耕地面积及其空间布局是不断变化的。我们必须跟踪监测这种变化，将耕地等别变化纳入土地管理的日常工作，不但进行年度的耕地等别变更调查，还要像开展“第二次全国土地调查”工作一样，在若干年后开展“第二次全国耕地分等”工作。

为了开展日常的年度耕地等别变更调查和监测，当务之急是在《农用地分等规程》的基础上，制定《耕地等别监测规程》，就监测指标、监测方法和动态评价程序作出标准规定，规范未来的耕地等别动态监测工作。

同时，还应建立耕地和基本农田保护区的耕地等级本底数据库和动态监测系统，结合年度土地利用变更调查工作，通过耕地等别动态监测，评价耕地和基本农田面积和等别的变化情况，并逐级上报。国家也要开展独立的重点地区的动态监测工作，对问题突出的地区提出警示并督促整改。

我国耕地保护工作已经由数量管理为主向数量、质量并重管理转变。全国耕地质量等级调查与评定成果为这个转变提供了坚实的科学基础。希望这个划时代的重大成果不被束之高阁，而是真正用于土地管理实践工作中，在保护耕地、保障粮食安全方面发挥作用。

定级估价：促进城乡统筹的基础

中国农业大学教授 朱道林

自1999年实施农用地分等定级估价项目以来，我们除全面完成了全国农用地分等（耕地质量等级调查与评定）以外，在农用地定级估价方面，制定并发布了《农用地定级规程》（TD/T 1005—2003）、《农用地估价规程》（TD/T 1006—2003），并在全国范围内部署农用地定级估价试点。截至2009年，我们共部署288个县（市、区）农用地定级估价试点，其中完成241个。定级估价试点成果的完成，一方面为进一步在全国范围内全面开展农用地定级估价工作积累了经验和方法，另一方面也为集体土地流转，促进农村土地资产价值实现，促进城乡统筹发展奠定了基础。

农用地定级是根据农用地的自然属性和经济属性，对农用地的质量优劣进行综合评定，并划分级别。农用地质量等级是各种自然因素、经济因素综合作用的结果，农用地定级就是综合考察引起不同区域土地质量差异的各种因素，并进行综合分析，定量化判断土地质量等级差异，并以级别的形式进行表达。农用地定级既反映出土地自然质量条件、土地利用水平和社会经济水平的差异及其对不同地区土地生产力水平的影响，也可以反映出不同投入水平对不同地域土地生产力水平和收益水平的影响。因此，可以根据农用地定级结果进行农业产业布局、投入产出分析等，合理进行农业生产要素配置，为促进农业和农村发展奠定基础。

农用地估价是对一定地区农用地可形成的市场价格进行评判。在实施农用地估价试点过程中，主要完成了试点县（市）农用地基准地价，即针对试点县（市）的农用地级别或均质地域，按照不同利用类型，分别评估确定的某一估价期日的平均价格。这一价格成果，是农用地可实现的经济价值的基本体现，可为农用地承包、转包、租赁等流转方式提供交易价格参考。

随着我国市场经济体制不断深化发展，农村劳动力大量转移，农业规模化经营和农村市场的日益发育，农村集体土地流转将越来越普遍，需要对土地质量等级和价格进行科学评判，农用地定级估价为此奠定了理论、技术和实践基础。党的十七届三中全会已经提出了农村集体土地制度改革方向，因此，随着市场经济发展，集体土地入市流转是必然趋势，也是实现城乡统筹发展的客观要求。农用地是农村重要的资源和资产，利用农用地定级估价成果，可以实现按质定价、按价交易，保障农用地公平交易和合理流转，促进农村土地资源的有效配置，为实现城乡统筹发展奠定基础。

绿色产能：耕地安全的标识

国土资源部土地整理中心张蕾娜

中国农业大学教授 朱德海

我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，土地供求矛盾突出，耕地资源减少的趋势短期内难以逆转。当前土地质量下降、生态环境恶化的严重后果，直接威胁着我国耕地资源安全。

绿色产能是保障耕地资源安全的重要因素。在保护和改善农田生态系统的前提下，在符合环境标准的耕地上进行农业生产，获得清洁无污染且满足人们营养健康需要的粮食作物所实现的生产能力，我们可以称之为耕地的绿色生产能力，简称绿色产能。耕地绿色生产和利用实际上相当于耕地资源的可持续利用，是建立在生态环境保护和可持续发展思想上的土地利用。

耕地绿色生产应具备三个条件：

一是耕地基础绿色。清洁的耕地是进行农业绿色生产的基础，进行农业种植的土地环境包括土壤、灌溉水、大气环境等，这都应符合国家进行绿色生产的农田环境标准。

二是农业生产的过程绿色。在土地利用和农作物种植过程所使用的物质和所产生的副产品，不会破坏农田生态系统，不会加大农田系统的环境压力。

三是获得的成果绿色。生产的粮食作物不仅无毒无害，符合应有的营养要求，而且对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性、潜在的危害（见图）。

健康的耕地生态系统是绿色产能的基础，实现绿色产能应做到：

稳定或扩大耕地数量是保障耕地生产能力的基础。《中国国土资源公报》每年显示的数据表明，我国耕地数量虽然一直呈下降趋势，但是减少速度明显趋缓，在近7年时间里，年度间耕地减少量从最初的380万亩，减至目前的100万亩以内。目前，对耕地数量的保护已经引起足够的重视，尽管耕地减少的趋势难以改变，但仍应坚守最严格的土地管理制度，坚守18亿亩耕地红线，保障耕地产能。

提升耕地质量等级、增加生产效率是提升耕地产能的关键。著名土壤地理学家、中国科学院院士赵其国指出，在扩量的基础上，通过提升等级、优化布局、严格占补等手段实现耕地数量不减少，等级不降低的目标，把耕地质量调查与评定成果与生产实践相结合：一是通过土地整治，大力推进耕地质量等级提升战略；二是通过土地利用总体规划修编，进一步优化基本农田布局；三是严格耕地占补，实施建设避让耕地、发展少占耕地、补充高等耕地的战略。

强化区域农业生态环境建设是实现耕地绿色产能的重要保障。对由于过量施用化肥、农药而使质量等级遭受一定程度破坏的耕地，要严加管理，防止环境污染造成耕地质量等级降低。另外，由于农户的分散经营，很难避免其在农作物种植过程中使用对生态环境不利的化肥、农药、塑料地膜等农用物资，通过土地集聚利用的手段，改善土地利用方式，提高土地承载力，并根据社会需求变化不断调整用地结构，保证土地环境和农业生产过程绿色，全面实现耕地绿色产能。