●2006年农村工作的核心是全面推动社会主义新农村建设。

●如无更深层次的经济社会管理方面的体制创新，税费改革成果就难以得到巩固。

●财政支农的基础制度结构包括三个方面，即财政支农系统中的资金承接者、资金注入者以及与该系统有密切关系的其他组织。

●提高支农资金的运作效益需要更深入的改革举措：提高民主决策程度、增加资金使用透明度以及完善程序合监督是几项关键内容。

●不仅要实行村民自治制度，还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。

●加快农村土地政策调整，建立保障农民土地权益的长效机制。

●在新农村建设中，农村金融改革的具体目标应包括；一是增加对“三农”的金融服务供给；二是促进农村金融机构的可持续发展。

●选择正确的农业发展道路，既是为农民的利益着想，同时也是为全体人民的利益着想。

2006年农村工作的核心是全面推动社会主义新农村建设，2005年中共十六届五中全会提出的工作任务开始得到全部部署。本报告试图对2006年农村政策的变化作一扼要述评，并提出未来农村政策调整的若干讨论意见。

在中央政府2005年10月提出建设社会主义新农村任务之后的一年多的时间里，相关工作进行得有声有色。总揽2006年的农村改革与发展，围绕新农村建设这一根本任务，从中央到地方表现出空前高涨的工作积极性。中央政府进一步加大了公共财政支持农村发展的力度，政策制定与实施的一些难点得到克服；新农村建设中的一些偏差受到中央政府关注，并引起了政策导向的调整；中央连续发布四个“一号文件”已经构建了新时期农村政策框架，未来一个时期的农村政策可能保持某种稳定性。新农村建设的舆论宣传声势浩大，党中央政治机器也开足马力为新农村建设服务。全国4000多名县委书记和县长在一年内在中央几所干部学校被集中培训。地方政府明显感受到中央政府的压力，新农村建设工作地方也已经不是一个单纯政治口号。许多地方在农村建设中积极探索，在落实中央政策时有所创新。

2006年农村总体改革取得重大进展

1．财政支农政策更显实效

2006年，中央确定的财政支农工作的基本要求是，国家财政支农资金的增量要高于上年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年。基础产业和公共服务部门，要把掌握的资源更多地投向农村，把基础设施建设的重点转向农村。年中，中央还决定逐步加大土地出让金（全国2005年约5000亿元左右）投入农村基础设施建设的比重。

中央财政支农政策在2006年得到有力贯彻。国家投入农业综合生产能力建设120亿元，种子工程，商品粮基地建设，优质粮产业基地建设，灌区节水改造，大型泵站建设，水库加固，小型水利建设，动物防疫等方面不同程度增加了投入。农村“水、气、路、电”建设投入大幅度增加，仅改水的建设2006年投入64亿元；沼气池建设投入25亿元；18万乡村公里建设安排190亿元，比上年增加100多亿元；农网改造安排12亿元。农村社会事业发展投入大规模增加，2006年投入农村义务教育比上年增长130多亿元，合作医疗的资金要比上年增加60多亿元。2006年，中央财政支农总投入达到3397亿元，比去年增加了422亿元。

2004年开始实行的“四项补贴”政策，其中对农民种粮的直接补贴2006年约143亿元，已经接近了粮食风险资金的一半。良种补贴和农机具补贴由中央财政支付6亿元，地方政府支付约40亿元左右。2006年又新出台一项补贴政策即农业综合补贴，由中央财政安排125亿元，主要用于补贴农民因农业生产资料上涨而发生的成本增加部分。以上四项直接补贴合计约315亿元。

2．2006年农村金融出台了一系列实质性措施

2006年国家在农村金融政策调整方面迈出了重要步伐。年初“一号文件”提出的“金融机构要不断改善服务，加强对‘三农’的支持”的意见得到有力贯彻。

这一年国务院银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，降低了农村金融准入门槛。

《意见》的主要内容是，在有效监管、防范风险的前提下，适度放开农村金融机构的市场准入标准，鼓励各类资本到农村创业，引导各类机构到农村增设网点，解决目前城乡金融发展的不平衡的问题。

《意见》要求银行业金融机构在成本可算、风险可控的情况下，积极创新符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务，完善金融服务价格形成机制，逐步将目前在城市地区开发、开办的标准化的保险、代理、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、银行卡等业务，逐步地把它推广到广大的农村，充分利用商业化网络销售政策性金融产品，满足农村多元化金融服务的需求。

依照新的政策，今后可以有更多的金融机构进入农村；在农村不仅有村镇银行、社区性银行，除了现在的农信社，还会出现第二信用社、第三信用社、贷款公司等。民营资本也可以进入银行金融业。这些规定不仅打破了农村金融发展僵局，对全国金融发展也具有积极意义。

银监会的改革意见尽管向前迈了很大一步，但农村金融是否能就此面貌一新，还很令人怀疑。制约因素有两个方面，一是农村金融赖以发展的经济基础还不成熟，二是改革政策的配套问题仍然没有完全解决。因为我国农村经济仍以分散的小农户经营为基础，农村信用社与小额信贷组织面临的困难，也继续会是未来农村新型金融组织的困难。新的政策要求大型商业银行参股建立农村商业银行，可是决定它们退出农村金融服务领域的原因并没有消除，这些原因仍然会影响它们介入农村服务的积极性。如果强要求大型商业银行必须介入农村金融服务，国家必须出台“社区投资法”，对它们的经营领域做出某种强制。

2006年在农业保险领域还没有重要政策出台。据了解，正在制定中的“农业保险制度改革方案”将推出建立农业救灾基金和再保险运作机制等支持政策措施，实行农业保险经营模式多元化。

3．乡村治理得到进一步完善

2006年在乡村治理方面新的政策出台，有关部门修订“村民委员会组织法”的工作至今尚未完成。但是，许多地方政府仍在积极探索村民自治的新路子，并取得了可喜成绩。本报告作者参加了2006年中国社会科学院组织的一项关于乡村治理的调查，注意到天津市武清区党委在推进村民自治工作中大胆创新，成绩非常显著。调查结论认为，他们的经验可能具有广泛借鉴意义。

（1）区纪委直接负责村民自治工作。目前，全国各地的村民自治工作主要由政府民政部门来抓，但天津武清区由党委领导这项工作，由区纪委部门直接负责，区民政部门做配合工作。

（2）制定详细工作规范，弥补现行法律缺失。我国《村民委员会组织法》是1998年正式颁布实行的。从此后的工作实践看，这项法律基本适应我国农村实际，但在一些方面也反映了法律的不完备性，影响了这项工作的顺利推进。天津武清区在区纪委的主持下出台了六套制度，分别是：村民自治示范章程、村级重大事项议事决策流程、村民代表会议示范章程、村民代表选举办法、村民代表会议村务监督小组示范规则、村民代表会议民主理财小组示范规则等。这些规定使当地村民自治工作做到了有章可循。

（3）创造性地解决“两委”矛盾，实现党的领导的新方式。武清区所建立的制度架构可以概括委“以村党支部为核心，以村民代表会议为中枢，以村民委员会为执行机构”。党支部委员会的成员由党员选举，但选举中的候选人由村民投信任票，如果不能获得村民的信任，就不能当选为党支部委员会成员。村民代表由村内各选民小组选举产生，成为村民代表会议的主要成员。村委会和党支委会的主要干部是村民代表会议的当然成员。村民代表会议对村内事务做出决策，由村民委员会负责执行。村党支部书记兼村民代表会议主席。

有人担心在乡村发展民主政治会使上级政府的意志难以贯彻，造成社会的裂痕，天津武清区的经验表明，这种担心是不必要的。事实上，在民主程度提高以后，政府的意志更容易贯彻了。武清区的主要党政领导有一种理念，要 “变政府的意志为百姓的意志”，事实证明，这种理念在民主制度下不是空想。2005年，武清区开始了大规模的道路规划整治工作，涉及到许多方面的土地调整。政府充分利用村民代表会议为核心的民主运作系统向农民宣传政府的规划和各项补偿政策，并利用村民代表给农民做工作，农民很快接受了政府的决定，使这项工作得以顺利完成。

除此之外，在农民组织方面，中央还出台了《农民专业合作社法》，农民合作组织发展制度环境得到完善。难产的《农民专业合作社法》终于在2006年经全国人大常委会表决通过。这项法律的颁布将对中国农村发生长远的积极影响。据了解，一些省市已经在紧锣密鼓地抓紧贯彻这项法律，有望在2007年出现一个推动农村合作社发展的热潮。

此项法律的出台解决了长期困扰人们的农民合作社法人地位问题，有利于农民合作组织深入从事农业服务活动。合作社法的其他内容也与国际惯例基本接轨。此法的一个显著亮点是明确了农民退出合作社时财务处理办法，规定合作社在农民退社时要“退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额”；合作社每年要将提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额。

农民专业合作社法出台后，有论者希望用新的合作社来替代现有集体经济体，借此使目前的“统分结合的双层经营体制”的实质内涵发生变化。此论用意很好，但恐怕难以实行。农民专业合作社的活动主要集中在服务领域，家庭耕作不适合用合作社替代，从而土地关系的变更也不是合作社能够介入的。现有集体经济受人诟病的正是土地财产关系方面的弊端，新的农民专业合作社不能名正言顺地解决这个问题。

4．2006年出台的土地政策措施稳定了农民预期

从总体上看，2006年国家仍然没有在农村土地改革方面有重要举措，有关决策文件仍然强调继续坚持农村“双层经营体制”。但这一年在土地管理方面也有一些政策微调。

2006年土地管理政策变化的一个亮点，是给地方对土地整理中节约出来的土地的灵活利用开了口子。这一年国土资源部发布了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》，通知规定，各地在加强建设用地总量控制的基础上，对符合土地利用总体规划和年度计划的新农村建设用地，特别是安排的重点生产、生活公共基础设施等急需的基础工程建设用地，要及时予以保障，进一步提高审查报批效率和服务水平。通知明确指出，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。坚持建新拆旧，积极推进废弃地和宅基地复垦整理。村庄复垦整理节省出来的土地，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜建则建，优先用于农村经济社会发展。从我们的一些调查看，地方政府对土地整理中节约出来的土地通常会安排到经济建设方面。另从已经掌握的资料看，全国村庄整治所产生的土地节约总规模，完全可以满足未来较长时期里国家非农业经济建设对土地的需要。村庄整治通常可以节约出土地30%以上，有的地方在50%以上。笔者的一个调查发现，东北某地合并三个村庄，用300亩集中安置农民，而腾出的土地达1500亩。

2006年，国家继续加大建设用地监管力度。国务院发布了“关于加强土地调控有关问题的通知”，强调了以往的基本政策，提出了加强监管的新的具体措施。一是改进了用地指标管理办法，决定以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。二是规定了土地出让费的使用顺序和土地有偿使用费的支出顺序，体现了土地征用和转让收入用于安排农民生活和支持农业发展的原则。三是决定建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，以制止地方政府廉价出让工业建设用地的错误做法。国务院通知明确指出，工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。国土资源部为落实这一政策出台了一些具体规定。2006年国家还成立了“国家土地督察机构”，以加大对土地违法违纪案件的处理力度。

2006年农村土地管理领域的一个微妙地方，是国务院“关于加强土地调控有关问题的通知”中提到“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”这一条。2005年广东地方立法允许农村集体非农建设用地上市流转，越过了农地转移于非农建设用途时必须收归国有的“政策”限制（实际上这个政策限制相当模糊），曾经引起研究者的关注。国务院的这个“通知”事实上认可了广东的做法。

5．农村改革正在触及深层经济体制

2007年的中央“一号文件”在重申我国推动农业进步的基本政策的同时，也在一些方面突破了大家关心的政策难点，提出了深化改革的一些新思路。值得我们注意的一些方面是：

（1）国家将安排资金奖励和补助那些积极改革的地方政府，采取更灵活、更有效率的支农资金使用方式。

（2）积极鼓励地方政府采取措施化解乡村债务，国家将对财政困难地区给予补助。

（3）充实农村工作综合机构，解决农村工作部门的人员编制紧张问题。

（4）国家决定在今年全面推进农民最低生活保障工作，由此可能整合目前农村推行的部分社会保障项目。

（5）中央决定积极探索从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的有效途径，合理提高村干部的待遇和保障水平。这项措施有利于鼓舞农村基层干部的工作热情，增强干部的创新动力。

（6）中央将大幅度增加农业科研投入，并要求充分发挥大专院校在农业科技研究中的作用。这可能是改变我国农业科研落后局面的关键性措施。

（7）国家将改变过去只重视粮食市场、忽视其他市场的倾向，全面开拓农村市场，增加市场建设投资。

（8）文件明确提出，今后企业捐款和投资建设农村公益设施，可以按规定享受相应的税收优惠政策。这项政策有利于拓宽支农资金渠道。

上述内容是人们通常关心的官方文件的所谓“亮点”，但2007年“一号文件”核心内容是确定我们国家未来农业现代化的方向。选择正确的农业发展道路，既是为农民利益着想，同时也是为全体人民利益着想。丢了后一句话不行。如果丢了，就可能走上日本的农业发展道路。日本的模式有成功之处，更有失败之处。高成本、高补贴、低效率不是我们要选择的农业发展模式。这就要求我们用统领全局的思想认识把握未来农村政策的调整方向，使我国农业走上一条在国际市场上有充分竞争力，能为全体人民提供丰富、优质、低价的食品，保障农民收入较快增长的现代化道路。

我国以往的农村改革走的是一条渐进改革道路，这种选择有利于减少改革的摩擦和阻力。但是，渐进改革也往往把一些难点放在改革序列的后面。第一阶段的农村改革是建立家庭承包经营制度，产权改革被回避了。我们曾希望赋予土地承包权“长期化和市场化”的性质，但这样的性质在实践中事实上没有形成。所以，我们认为承包制改革是“半截子”产权改革。第二阶段农村改革的核心是取消广义的农业税，也是渐进改革。农业税对国家财政已经不再有多大意义，取消它属于水到渠成。第三阶段的改革以“综合改革”为核心，也包括了农村医疗改革和农村社会保障体制改革。县乡财政体制改革的要点是建立国家支援农业的长效机制，但财政支农强调的是“增量调整”，其中“增量”是绝对量，而不是比例量。近两年国家对农业投入的比例不仅没有提高，还略有下降。新型合作医疗制度和最低生活保障制度在全国范围里推开有重大意义，但仍然属于“扶危济困”的性质。毫无疑问，这种渐进改革的思路是不可替代的；在中国不可能实行浪漫主义的改革方案。但是，渐进改革的做法的确把难题留在后面了。

目前农村发展所呈现的几方面基本事实是：

第一，我国农业获得了进步，但是我们的农业竞争力不强。随着我国人民币汇率调整到位，中国农产品在国际市场上相对竞争地位还会下降。

第二，广义的农民收入在增加，但城乡收入差距在扩大，真正种粮的农民的收入增长缓慢。农业产业化的推进提高了农民单位时间的收入，但同时因为节约了农民的劳动时间，农民在农业领域的收入很难提高，除非农户的种植规模有一定程度的增加。

第三，农民大量进入城市务工，极大改变了中国经济结构，给中国经济增长带来了所谓“人口红利”，但同时城乡二元结构没有根本改变。农村青壮劳动力大量离开农业以后，粮食基本没有减产，说明农村“劳动力无限供应”的理论判断仍然有效。

第四，我国粮食产量基本满足了国内需要，但农业生产消耗资源程度比较高，环境压力日益增加。

改变上述四方面情况，必然触及我国深层次经济体制，具体包括劳动管理体制（涉及劳资关系的处理）；社会管理体制（涉及户籍制度等）：土地产权制度和粮食安全体制。改变这些体制有相当的难度。总体上看，我国农业发展取得了很大进步，但同时也面临更大的挑战。下面我们将扼要讨论这些方面的问题。

【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：党国英　中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任、研究员】