主持人：本报记者施维

嘉宾：中国人民大学农业与农村发展学院教授康晓光

一直以来，贫困这个词汇都是与农民、农村紧密相联。近年来，“三农”问题日益成为全社会关注的焦点，如何解决农村贫困人口的生存与发展问题，已成为全面建设小康社会的难点。现如今，随着经济与社会的发展，贫困的内涵与原因已有所变化，这对我国农村地区的扶贫工作提出新的要求。来自中国人民大学农业与农村发展学院的康晓光教授从事农村扶贫领域的研究有二十多年，本期对话特邀请他来与我们一起讨论这个话题。

主持人：从1986年起，我国政府正式承认农村存在绝对贫困，并于当年成立专职扶贫工作的国务院扶贫办，因此这一年也被视为中国政府扶贫的开端，您给介绍一下这二十多年的发展历程和取得的成绩吧？

康晓光：其实，在1986年以前，我国政府虽然没有正式制定和实施专门的反贫困政策，但是农村贫困问题仍然得到很大缓解。1978-1985年间,农村贫困人口从2.5亿人迅速减少到1.25亿人。从1986年至1993年间，我国开始进入大规模的开发式扶贫阶段，实行有重点的以“促进区域增长”为目标的扶贫战略。在这一阶段，我国农村贫困人口减少到7000万。第三阶段是1993年至2000年的扶贫攻坚阶段，农村贫困人口数字进一步降至3000万。应该说，这是举世瞩目的伟大成就。事实上，中国改革开放以来，在所有的领域中，最被国际社会认可的首推扶贫领域。

主持人：我国这二十多年来一直延续的都是一条政府主导的扶贫之路，也取得了很大的成绩，那么按照这个思路应当如何继续走下去呢？

康晓光：虽然我国政府在缓解贫困中确实做了大量工作，也在推动这项事业一步步前进，但是客观地说，我国扶贫的成就主要还是归功于市场化改革及其带来的全面经济增长。尤其是在20世纪90年代之后，农村劳动力输出为缓解贫困作出了决定性贡献。劳务输出使农村穷人可以搭上国民经济发展的快车，收入得以提高，所以贫困状况得以缓解。还有一些家庭因缺少劳动力、有病人而落入贫困。最近几年由于民政部门救济面的扩大以及其他惠民政策的相继实施，这些贫困家庭的境况也有所好转。事实上，以农村扶贫的名义所做的工作，我个人认为对缓解贫困所做的贡献不是很大。所以，在农村扶贫领域，目前的许多工作思路和方法还需要改进。

主持人：最关键的问题在于哪里呢？

康晓光：政府扶贫的主导模式是开发式扶贫。所谓“开发式扶贫”是指通过改善贫困地区的生产条件，提高贫困人口的生产经营能力来缓解贫困。也就是我们常说的“授人以渔”。

早年我国的贫困人口比较集中，主要分布在山区、干旱半干旱地区等自然条件恶劣的地区。那时的扶贫策略是通过区域性的经济开发来缓解贫困。扶贫以县为单位，而不是直接瞄准贫困户。但是，非贫困地区也有贫困人口，贫困地区也有非贫困人口。目标缺乏针对性本身就很容易导致在实际工作中扶贫资金的流失。

另外，这种扶贫方式过分注重生产性项目和贴息贷款方式，出现较多的瞄准错位和项目失败问题。比如以前最重头的贴息贷款，现在已经基本取消了。因为在实际推行过程中，它几乎到不了穷人的手里，都被富人以穷人的名义拿走了，用来垒大户了。农村的贫困人口，对很多政策并不了解，也没有能力维护自己的利益，因而很难维护自己的权益。

还有一点，在政府主导型扶贫框架内，难以实施有效监督审计，导致大量扶贫资金被挤占和挪用，这个问题也很突出。

主持人：早年我国的扶贫主要以县为瞄准单位，弊端也逐步暴露出来。现在，很多地方都在推行农民参与式扶贫、社区主导型扶贫，把扶贫资金拨到村里，让村民自己来决定这笔钱的使用，这种“整村推进”的方式，是否更有利于目标群体的控制和扶贫效率的提高呢？

康晓光：这确实是一种进步。现在，财政部的钱直接发到贫困村，富裕村分不去了，资金使用和管理的透明度增加了，被挪用和挤占的空间缩小了，贫困农户有更多的机会获得扶持，扶贫资金可以发挥更大的作用。

但是，这只是相对的进步，与过去相比是进步了。“整村推进”同样面临着“流失”问题。一笔扶贫款到村里后，按规定要召开全体村民大会，用民主方式决定资金的使用。在村里，村干部、村民小组长和村民代表一般都不是穷人，但恰恰是他们决定扶贫资金的使用方式，相反，穷人却没有发言权。这样一来，穷人的利益很容易被以民主管理的名义均分了，甚至是彻底剥夺了。我们曾经去一个村子调研。村里的大户为修路已经集资30万元，但此时来了一笔财政扶贫款，村里从中切走26万，投入大桥建设，把桥面拓宽了，村里说是为了过很宽的铲车。但是，铲车一年来不了几趟，而且在村子上游不到两公里就有一座大桥。实际上，拓宽桥面只是满足了个别大户的需要，对真正的贫困户根本没有用。

主持人：这样来说，即使是扶贫到村，让农民自己参与管理资金，也无法保证扶贫的有效率了？

康晓光：是的！问题的关键是谁有权利参与决策。扶贫款究竟是干什么的？扶贫款不是给随便什么人。它是从政府财政中拿出来的专门用来解决贫困人口的温饱问题的钱。也就是说，它是属于穷人的，只有穷人才有资格从扶贫款中受益。因此，只有穷人，才有权利参与这笔钱的使用决策。但是，在“整村推进”中，却是全体村民共同决定怎么使用这笔钱。其实，在一般的贫困村，绝对贫困人口不会超过20%。所以，理论上来说，只有这20%的人才有权利参与决策，而其余80%的人无权参与决策。现在的问题是，钱一到村里，它的扶贫性质就被有意无意地淡化了，甚至是抹煞了。“扶贫资金”变成了“乡村发展基金”，受益者从“贫困户”变成了“全体村民”甚至变成了“乡村精英”。穷人就是没本事的人，好东西永远到不了他们手中。

主持人：不能够扶贫到户吗？

康晓光：救济式扶贫还算可以。近年来，民政部门的扶贫工作逐渐向农村延伸，做得很有成效。它一竿子到底，谁是贫困户就直接把钱物补给他。很简单。当然也可以做手脚，但毕竟要登记造册，追究起来比较容易。开发式扶贫就很难解决这个问题。这是因为开发式扶贫的“产品”具有“不可分性”。例如，道路、水渠只能集体占有和使用，不像钱、米、衣物可以直接分配给一个个农户和个人。这也决定了它很难落实到户。开发式扶贫的这样一种特性，本身就为资源流失留下了漏洞。

主持人：刚才我们讨论了很久开发式扶贫，近期业内关于这个问题的争论也比较激烈，很多人提出，开发式扶贫已经不适合现阶段中国的扶贫需要，您也提出了这一方式存在的一些制度性的缺陷，是不是说这条路果真是走不通了？

康晓光：中国现在的农村扶贫目标仍然是解决绝对贫困。开发式扶贫仍然是必要的，因为现阶段农村的基础设施还需要加强。

主持人：但是，现阶段造成农村人口贫困最大的原因，并不完全在生产领域，不是生产条件落后，基础设施薄弱这些问题，很多都是因病返贫，这些因素通过单一的开发式扶贫能够解决好吗？

康晓光：应该这么讲，下一步我们在推进开发式扶贫的过程中，不能仅仅把眼光局限在经济领域中，要有效解决农村贫困问题，必须把广义的社会保障体系建立起来。

经过三十多年的改革和发展，经过二十多年的扶贫，今天通过改善生产条件来缓解贫困的潜力已经不大了，而且导致贫困的主要原因也不是这些了。当然这些工作仍然需要做。我强调的是“重心的转移”。我觉得，农村扶贫工作的主战场，不再是生产领域，而是社会服务领域，尤其是教育、医疗等公共服务领域。过去，大家总是把眼睛盯在生产上，觉得要缓解贫困就要增加收入，而增加收入的唯一途径是发展生产，而且往往把生产理解为种那几亩地。实际上，农民增收的主要途径不是种地，而是农业外就业。所以，提高收入的有效办法是改善贫困人口的教育和健康。在农村，只要有一个人生病，那么这个家庭很容易陷入贫困。尤其是一些西部山区，农民一年能见到的现金不过千儿八百块，得一场病全搭进去了还不够。所以，减贫不仅要增加收入，还要减少支出，尤其是那些非支出不可的项目，例如治病。这一切都要求普及农村义务教育，大力发展农村职业教育，建立合作医疗，增加政府对农村医疗的投入。