周天勇　中央党校教授

不同的国家走过不同的城市化道路。西方发达国家的城市化道路由于历史条件不同我们无法重复，拉美和印度的城市化道路造成严重两极分化和大量城市贫民窟等社会问题，我们不能重复。东亚一些国家和地区的城市化道路与我国国情比较相似，有许多值得我国在城市化进程中学习借鉴的地方。但我们要走的路必定不可能与别国一样。中国的城市化之路，究竟应该怎么走？

不同的国家走过不同的城市化道路

东亚体面的城市化道路。东亚国家和地区在二战后进行的土地制度改革较为彻底，实现了耕地平均化，后来韩国和我国台湾地区都进行了土地集中的改革和调整。虽然今天其农村人口的比例已经下降到5%，但是，比起拉美、美国和欧洲，其家庭农场的规模平均也就在2公顷左右。放开人口流动限制，农村土地私有并且比较均匀，转移到城镇的农民在大量的小企业和服务业中得到了就业机会，加上农村的土地和住宅可以变现，加上政府对土地和房价的控制，转移的人口在城镇中有购买住宅的能力。1980年代，在土地和房价没有上涨前，台湾城市化水平已经达到65%，并且城市中85%的居民有了属于自己的住宅。韩国政府建造了250万套住宅，解决了四分之一人口的住房问题。东亚这些国家和地区，在人口大量向城镇转移初期，也存在一些贫民窟，后来随着政府财力的增加、人民收入的提高，政府逐步地进行了改造，使人民都有了体面的居住。

印度和拉美以“贫民窟”为主的城市化道路。印度和拉美，也是人口自由流动，转移人口的主要形式主要是建立贫民窟。拉美土地集中度非常高，大量的农场采取公司式经营，农场平均面积比美国家庭农场面积都要大；而印度的土地改革很不彻底，农村家庭农场本来平均规模就很小，即使这样仍然存在着大量的无地农民。拉美和印度的农民，特别是无地农民，大量地向城市转移，城镇中政府又没有注意促进能大量容纳就业的小企业的发展，导致进城市人口的收入较低。于是，农民在农村没有土地资产可变现，在城市中没有增长较快的收入，政府财力又对低收入人群的住宅供给没有支持，结果只能使他们在贫民窟中安身。印度目前城市人口约占总人口的30%，而城市人口中约35%居住在贫民窟中。拉美各国，随着经济的发展，对贫民窟也进行了改造，并将其纳入提供公共服务的范围。

我国改革开放30年城市化实践的经验教训

中国城市化道路怎样走？改革开放30年来，在一些关键的战略、体制和政策上，实际没有进行细致的研究和规划。我认为，改革开放以后的近10年中，我们对农村人口向城市转移，仍然实行的是限制政策。20世纪90年代，政府才开始认识到农民向城市转移的重要性，但是，仍然怕农民进城后会引起一系列的社会问题。21世纪以来的10年，农民进城的种种限制才逐步被清理，然而，到现在还是不彻底的。

改革开放以来，中国走上了一条给未来积累巨大社会风险的城市化道路。可以这样总结：(1)人口的户籍没有放开，采取了转移人口临时居住证的制度，进入城市的农民工无法正常享受到城市教育、卫生、社保、低保等政府提供的公共服务，而且在正式单位就业、购置车辆等方面，受到层层限制；(2)贫民窟不允许存在，而城镇合法房的价格奇高，农民农村中的宅地不能从资产意义上退出变现，城市中劳动力供大于需又使工资收入增长缓慢，结果使转移人口进得来而留不下；(3)在城乡间形成大规模的流动人口，在城市内形成大规模工作不固定和居无定所的漂移(蚁族)人群，城中村、蜗居、集装箱、鸽笼、胶囊间等低成本居住方式也会大量出现，特别是从农村进城的80后、90后，以及未来的21世纪后，想让他们从城市中回到农村的一亩三分地上去，可能性越来越小，将会在城市中形成大规模的低收入而生活艰难、有一定文化而无信仰、心理极不平衡的、可导致社会动荡的危险人群；(4)由于农村青年源源不断地向城市转移，老年人不能随同转移，并且一部分农民工中老年后又返回农村，使得农村的老龄化实际上要快于城市，特别是未来20年到30年中，大部分村庄将会成为老年人为主的萧条衰败的地方。从比较的角度看，中国过去30年这样的一种城市化道路，并不比拉美和印度贫民窟方式为主的城市化道路优越。而且，目前的这条中国城市道路如果不进行调整，坚持走下去，结果无疑将会造成诸多社会动荡。

中国特色的城市化道路究竟应该怎么走

那么，中国未来应当选择、设计一种什么样的较为科学和优化的城市化道路呢？中国城市化的国情为：城市人口比例比同样发展水平的国家和地区滞后15到20个百分点；农村剩余人口还很多，到80%的城市化比率时，还需要从农村向城市转移5亿人口；2010年后，由于农村教育的发展，农村青年一代文化水平提高，他们追求新的生活方式和较高的工作收益，90后和21世纪后从农村向城镇转移的速度将加快；中国是一个社会主义国家，奉行收入和财富公平及其共同富裕的准则，不能形成两极分化，这是我们社会价值标准的底线；农村人口向城镇转移的人口众多和土地资源短缺，可利用的有效土地面积在云南腾冲到东北黑河一线的东南部，除去山地，为960万平方公里的1/4左右。据此，我们可以设计这样一种符合中国国情的城市化道路：

首先，改革户籍和人口管理制度，实现人口的自由居住和迁移。从人口管制方面，取消农村户口和城镇户口的管制制度，居民在城乡间和不同地区迁移，是公民的自由权利；人口管理，从目前的农村和城镇两类户籍管理加临时居住证制度，改革为人口和户籍按照中华人民共和国居民身份证加固定居住(在一个地区居住法定时长)；对于居民的城乡和地区间迁移，实行自由登记和备案管理；对中华人民共和国居民身份证、教育学历、社会保障、纳税、驾照、护照、住所、就业、信用等信息整合，建立居民个人信息管理系统。

需要指出的是，收入差距和就业机会是调节利用率低地区的劳动力和人力资本向利用率高地区流动的机制，而人口流动则是实现劳动力和人力资本最优配置的最基本方式。是限制人口流动，在农村和落后地区分散投资，吸收劳动力就业，还是鼓励人口流动，将有限的资金投到城市，投到效益好的地区，吸收劳动力较充分就业？这是两种发展观。从经济学分析看，收入差距，就业机会差异，人口流动，最后使劳动力和人力资本资源利用的效率尽可能最大化，是市场经济最重要的机制和内容。

特别需要强调的是，人口流动是缩小城乡之间、地区之间发展差距，特别是缩小居民之间收入差距的重要途径。过去，人们总是想通过加大对农村和落后地区投资的方式缩小差距，忽视人口流动，甚至限制人们流动。其实解决城乡和地区间发展不平衡问题除了投资发展乡村和落后地区外，最重要的办法是农村剩余劳动力向城市转移，不发达地区的人口向较发达地区迁移。一是迁移到城市和发达地区的这部分劳动力和人力资本得以充分利用，其收入水平提高；二是迁移劳动力抑制了城市和发达地区工资过快增长，使其经济保持低工资成本竞争力；三是乡村和不发达地区过剩劳动力转移后劳动生产率提高，土地逐步规模化经营。因此，人口流动，是城与乡、发达地区和不发达地区都获益的社会经济过程，应当鼓励、保护和规范，而不应限制。阻碍人口流动的结果，必定是使城乡、地区、居民之间的发展和收入差距越来越大。

其次，在城市中工作和居住达到法定时间的所有人口，都享受同一城市均等的公共服务，不得有身份的制度性歧视。(1)就业和工作机会完全平等。比如，公务员的考试和录取，不能以毕业学校的本地生源和外地生源，或者本地大学毕业和外地大学毕业为由，对学生报名、考试和录取设置障碍。(2)接受教育的机会完全平等。义务教育不仅要服务于本地居民，还要对长住的新移民，包括新进的劳动人口的子女平等开放，减少农村留守儿童的数量，使中国青少年，不论出身，都能接受平等和良好的教育。(3)基本医疗卫生服务平等。我们现在的医疗卫生制度明显地分为二元结构，农村中是刚刚建立起来的新农村合作医保和医疗制度，城市中又分为行政公务医疗保障、事业和企业的医疗保险的保障，城镇其他如学生、无业人员等的医疗保障，而进入城市的农民工参保率极低。因此，这方面需要改革的，一是政府要加大对各级医疗机构的投入，并恢复一些医疗服务的公益性质；二是医保强制征储，在能随人口迁移和在不同地区间转续的基础上，逐步由中央统筹管理；三是财政对由于农村人口向城市转移而形成的医疗保障金缺口，要有一个预测，需要拨款进行弥补。(4)基本社会保障平等。对于转移进入城市的新移民，工作和居住够法定时间的，社会保障费改税，强制由税务部门征储，养老等保障逐步实现由中央统筹管理，预测农村向城市转移人口的速度、规模和结构，加大政府财政对社会保障缺口的弥补，并且将所有达到法定工作和居住时间的居民，均纳入居民生活最低保障的范围。(5)其他公共服务平等。包括交通出行、水电气服务、环境卫生、生活物价等方面的服务、补贴等等，达到法定工作和居住时间的人口，都有平等享受的权利。

再次，改革土地、地方财税和住房制度，让农村转移入城市的人口拥有体面的家庭、能够团聚的安居住房。许多学者在研究中国的城市化时，注意力集中在户籍管制方面，似乎只要户籍制度改革了，人口就可以自由迁移了。这种讨论很不全面。实际上在临时身份证制度实行和企业自主招工后，人口的居住和就业已经没有太大的障碍。关键的问题在于，农村迁移人口进得城来，却因固定永久居住不能解决而留不下。我们不能再走印度和拉美以“贫民窟”方式转移农村人口的老路，来实现中国未来的城市化，我们也不能再沿着过去30年走过的农村人口城市化的道路走下去，我们需要学习的是东亚模式中一些国家和地区实现城市道路的迁移和居住方式。

需要我们考虑的是，农村人口向城市迁移，从经济学上讲，有进入的制度、文化、技能等等障碍，特别是进入的居住成本障碍，也有从农村退出的代价，即存在着退出障碍。如果我们顺着这样一种思维方式去思考解决问题的出路，那么，中国未来城市化道路应该在保证进城人口“留得下”上下功夫：(1)在城镇中不断地鼓励创业，发展小企业，扩张服务业，使进入城市的人口中，中等收入人口增多，因失业而贫困的人口减少，并且因劳动力需求量大而劳动报酬持续上升，使进入城镇的大部分人口有支付长期租用和购买基本住宅的支付能力。(2)政府要调控土地和住宅的价格水平，使其上涨的速度低于进城农民工收入的增长速度，从而使支付能力与住宅价格水平相适应。(3)进入城市农村人口在农村的资产，包括承包的耕地、林地、草场和宅基地等，应当有较完善的退出机制。一是对交通水利、独立工矿、城镇建设占用的农民耕地和宅基地等，应当合理补偿；一些基本农田中的宅基地，可以采取复垦、调换的办法，给以合理补偿。二是允许农村耕地流转，地方和中央政府应当建立村庄整备基金，对复垦的宅地给以收购补偿，鼓励农民退出农村。这样，既使进入城市的农民有了一定的资产变现收入，成为在城镇中购房的一部分支付能力，也使农村中的土地得以顺利退出，减少城乡两栖居住和村庄不能被整理带来的土地浪费。(4)政府除了对地价和房价进行控制外，需要财政投入，建设廉租房，对于廉租房和安置房等小区，要科学规划，监督建筑质量，形成较好的社区环境，要提供适当的公共服务，避免其“贫民窟”化。

如果不准备用贫民窟的方式解决农村人口进城后遗留下来的问题，收入增长速度、房价上涨指数、农村资产的退出变现、政府对少部分人群提供住宅等，是解决农村人口进入城镇后的四个关键点。需要指出的是，假如房价比居民收入增长快，农民退出农村的资产不能变现，对极低收入的农民政府不提供住宅，政府又不允许形成贫民窟，则根本不可能避免中国农村人口转移进城镇后的两极分化。

未来中国的城市化格局

随着发展水平的不断提高，人口城市化的比率不断上升，未来中国的城市化格局为：

在人均G D P达到15000美元时，最低达到80%的水平；城镇中95%有劳动要求的劳动者，都能得到就业，实际失业率在5%以下；政府对每一个城镇人口均等地提供教育和卫生等公共服务，将绝大部分城镇人口纳入医疗和养老等社会保障之中，社会保障的覆盖率达到100%；在城镇生活的家庭中，80%的居民有自己体面的住宅；城中村、蜗居、鸽笼、工棚、集装箱式的居住方式逐步得以改造和消除，避免在城市中出现大面积的贫民窟；住宅社区中，物业管理完善，政府公共服务到位，居住和出行安全，环境卫生和优美，邻里和谐；人口不断减少的农村村庄，不断地被整治，土地得到复垦和集约利用，国家的耕地总面积从长期看得到扩大。我们的目标是，人民工作和居住方面安居乐业，生活方面安全舒适，环境方面卫生优美。

根据不同收入人群和不同阶段，对城镇居民和新移民的住宅需求进行分类解决。一是租住和购买居住合理配置。一些新进城市的居民，如从农村转移入城市的新居民，大学毕业新参加工作的居民，需要经常在地区之间流动工作的居民等等，开始或者经常以租为主，但是，考虑中华民族的传统，城市中大部分居民还是应当以拥有自己的住宅为宜，可能在农村人口大量向城市转移阶段，租住的比例高一些，而随着收入的提高和城市化的推进，购买住宅居住的比例应当逐步提高。二是政府支持解决与居民自己解决相结合。一些中高收入的城镇居民，包括一些有未来收入预期的城镇居民，其住宅应当由自己筹集资金，包括按揭贷款等方式自行购买。而对一些低收入者，政府可以通过低价供地、合作建房、供应经济适用房、提供廉租公屋等等方式解决。需要指出的是，一定要与政府的财政能力相适应，范围要适当，避免成为政府支出的沉重包袱，最后欲速而不达，失信于民。

政府在解决住宅问题中的作用。一是鼓励合作建房。欧洲许多国家鼓励居民成立住宅建设合作社，政府提供较低价格的土地，减免一些税收，由住宅需要者组成住宅建设和消费合作社，自己建设，大大降低了住宅成本。二是政府建设经济适用房，出售给中低收入家庭。在建设经济适用房时，政府降低土地的价格，减免一些税费，从而降低住宅的价格，以适应中低收入阶层的购买能力。三是建设廉租公屋，对无力购买住宅的低收入和特别困难的家庭，一方面提供低收入家庭住房补贴，一方面提供廉租公屋，供其居住。

区别对待小产权房。考虑我国人多地少的现实，以及日后复垦的成本和难处，要禁止城镇居民到农村购买宅基地；但是，在5000人左右的大村子、小集镇和小城镇中，要集体土地直接进入住宅建设市场，即发展小产权房，以降低农民城镇化的住房成本门槛。国家在新农村建设中，财力应当重点支持大村子、小集镇和小城镇的基础设施等配套建设。

当然，我们在走这样的中国城市化道路时，要处理好政府调控与发挥市场作用的关系，要处理好短期中承认公共服务方面的二元差别与长期一定要实现人人待遇公平的关系，要处理好居民日益增长的需要与政府财力可能性之间的关系。但是，要实现以上三个格局的城市化，与我们的价值观以及城市化道路的正确选择，是密不可分的。