农民，是这一历史中的沉重名词。

如何使他们享以国民待遇，成为改革30年后政府制度探索的核心点。

半个世纪前，我国通过户籍等一系列制度把农民固定在土地上，城乡之间形成壁垒森严的界限。多年来顽固的户籍政策虽未完全把农民挡在城市之外，但是城市、农村两种人的待遇差别和相关制度安排，还是大大消解了这一群体完全进城扎根的可能性。中国以农村供养城市的模式高速完成了工业化，代价是城乡间越拉越大的发展鸿沟。显然，这一过程伴随着巨大的制度不公和成千上万个体利益的被掠夺。

而今，世界上未曾有任何一个国家像中国这样在面对全球最大迁徙潮的同时，又面对如此重大的消弭城乡、区域差别的历史任务。

一切，可以从看似单纯的户口政策的变革上，找到线索。

“大户籍改革”，历史契机也许就在眼前。

历史篇

中国户籍制度变迁50年

历史地看，户籍制度的形成有其深刻的政治、经济原因。在追求“迁徙自由”的梦想之路上，我们要走的路显然很长。

全球目前只有少数几个国家实行严格的户籍制度，中国至今属于其中之一。

衍生于计划经济年代的户籍制度从严格控制到半放开历经了漫漫50年，现在仍处于有待彻底改革的相持阶段。

中国户籍制度背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。彻底的改革，绝非改掉一纸户口所能解决。

城乡二元户籍制之源

1958年，被视为中国人口管理制度的一个分水岭。

这一年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排。在此前的1954年，其实中国公民的迁移自由已经从宪法中被取消。

从1958年人民公社建立开始，中国人步入了一个漫长的城乡分割二元体制。这一体制的形成，很多人把其归结为计划经济使然，三农问题专家、中国人民大学教授温铁军则认为这更多是当时的经济危机造成的。

他在《我们是怎样失去迁徙自由的》一文中提到，在1952--1957年中国一五计划时期，大约有2000多万农民工已经自由流动进入城市。但从1959年开始到1960年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出2000万人。

这一变化源于当时中国的经济发展战略。建国后中国政府采取了优先发展重工业的战略，“一五”时期所建立的基本是军重工业为主的国家工业体系，重工业有一种内生的“资本排斥劳动”的机制，这一方式起初并未对农村劳动力完全封闭，期间部分农民工流动现象可以说明这一点。

不过情况到了1956年发生变化。中国工业此时刚刚起步，由于中苏交恶，苏联停止了对中国工业化的后续投资。苏联停止援助后，政府财政赤字大规模增加，基本丧失了扩大再生产能力，没有新增扩大再生产就没有新增就业，所以1959年政府不得不把进城的人向外迁移。

斯大林说过，要实现工业化，必须牺牲农民的利益。这一观点可以充分解释中国建国初期学习苏联模式的工业化路径。1958年人民公社建立后，政府在公社一级建立财政和农业银行机构，以全额提取农业剩余，并且形成了城乡分割的二元体制结构来保证这种内向型的资本积累，农业成为重工业所需资本的积累来源。

北京理工大学教授胡星斗分析，对比西方国家先发展轻工业、积累了大量资金再逐渐投资到重工业的发展模式，当时中国优先发展重工业的战略“客观使得轻工业没有为重工业提供积累的机会”，只能通过“把农民固定在土地上，让他动弹不得，永远种粮食这种方式来实现资金积累”，从而演变为一场对农民的“掠夺”。

这一背景下，户籍制度一诞生就带有浓重的命令经济色彩，并为之确立了一套完善的具体管理制度，内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”从此在中国根深蒂固。

1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。1977年，国务院第一次正式提出严格控制“农转非”，此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

在严格的户籍管理制度下，上个世纪整个60、70年代自动流动的人口几乎没有。城市生活柴米油盐都是凭户口凭票证供应，没有票证，意味着无法生存。