人民论坛杂志2010015期封面

问责官员复出与问责制的系统思考

作者：杨庆东

编者的话

2010年2月，全国人大常委会审议行政监察法修正案草案，草案对受行政处分官员的处分解除程序作了如下规定：受处分人的处分期限满了，要由监察机关及时解除处分，其今后的晋升、晋级不再受处分的影响。这意味着，问责官员的复出程序将通过立法加以规范，同时也表明备受争议的“官员复出”将得到法律认可。这一草案修正案在推出之后，引起了各方关注和激烈的讨论。一时之间，关于问题官员到底能不能复出的讨论又铺天盖地。那么，问责官员到底能不能复出？能否复出的界线在哪里？以法律的形式保证问题官员复出是否反映出中国特有的政治文化？一系列问题仍然值得探讨。

【摘要】追究官员的责任应区分程度、定性准确、依法进行，从刑事、纪律、政治、道德等方面分别对待。应依据官员受到问责的性质分析其复出问题。应尽快健全和完善官员复出的制度规定，提高行政问责制的权威性、公信度。

【关键词】问责制 官员复出 责任政府 公务员责任

导读：

近年来，一些曾被问责的中央和地方官员纷纷复出，使得刚刚兴起的行政问责制遭到公众和理论界对其制度价值指向的质疑。这引发了人们的思考：如何看待行政问责制？如何看待被问责官员？他们的复出会对行政问责制产生何种影响？

如何看待公务员责任及问责体系

公务员承担的责任有层次之分。现代政府是责任政府，这已成为一种共识。公务员受国家的委托行使公共权力，履行对社会事务、国家事务进行管理的职能，其行为受《公务员法》的规范，所承担的责任是一种法律意义上的责任。通常，公务员在从事公务过程中，对其行为的结果需担当刑事责任、纪律责任、政治责任、道德责任。

我国公务员纪律责任体系建设相对完备。自新中国建立以来，国家高度重视工作人员的刑事责任、纪律责任体系建设。早在1957年国务院《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中就明确了8种行政处分。1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》中将公务员的行政处分种类调整为6种，即：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《公务员法》继续保留了这一规定。《行政机关公务员处分条例》专门对公务员违反纪律的行为作出了实体性和程序性的规定。国家监察部专事公务员违反《公务员法》、《行政监察法》的职能。我国已建立起了从中央到地方相对完备的公务员违纪的责任追究体制机制。可见，公务员的纪律责任体系是基本健全的。

我国公务员尤其是政府领导人员政治责任、道德责任体系建设相对滞后。行政问责制的设立就是要弥补公务员追责体制中政治责任、道德责任的缺失，从而健全责任政府体制。在我国，判定领导干部的政治责任、道德责任的基本尺度是领导人员在发挥领导职能作用中的态度、表现、能力、影响等方面是否存在着严重问题，其追责形式是基于领导者的职务作出的。自建立公务员制度后，我国正式实施了公务员辞职和辞退制度，增加了“退出”机制，当时主要针对于公务员辞去公职。随后在干部人事制度改革中提出要增加领导干部辞去领导职务的内容。在2002年中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确提出，实行党政领导干部辞职制度，包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职，还规定了领导干部的免职和降职制度。这就从制度上明确要追究领导干部的政治责任，使我国责任政府建设迈出了重大步伐。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，由此，全国范围的行政问责制正式建立。对党政领导干部实行问责的方式有：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。

不同的责任导致的法律后果不同。从对党政领导干部责任追究的程度看，追究刑事责任最为严厉，其法律后果最为严重，涉及人身自由，关乎人的政治权利、经济权利、生存权利等。其次是纪律责任，涉及职务、职级、待遇、政治前途等问题。再次是政治责任、道德责任，涉及职务、待遇、政治名声、领导形象等问题。

如何看待问责官员的复出

官员复出是一种政治历史现象。在中国历史上各个时期都有一些官员因政治的、经济的、文化的以及突发性事件等遭弹劾、被贬官、被发配。其中许多官员在日后也逐步复出。新中国成立以后，因为各种政治运动，一些党政领导干部受到冲击，后来纠正错误，许多都复出了。文化大革命结束后，我国逐步消除了政治运动对干部管理的影响，干部任免工作走上正轨，尤其是实行公务员制度后，党政干部管理走向了法制化。

公务员承担的责任不同，产生的社会影响也不同。对公务员违法的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在执法的公正性上，有无偏袒成分在其中，是否做到在法律面前人人平等。对公务员违纪的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在对事实的认定和处理程度上。对公务员工作状态的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在其是否影响职务的变动，变动后职务的高、平、低等问题上。从近期媒体关注的官员复出事例看，绝大部分属于行政问责范畴。追究官员的政治责任、道德责任虽属轻度责任追究性质，但它却涉及官员最为敏感、最为关键的职务去留问题，触及了官员的“神经”，吸引了社会的“眼球”。这也许就是近期媒体、民众及理论界高度关注问责官员频繁复出问题的一个重要原因所在。

被问责官员能否复出问题并不在于复出本身，而在于是什么时间、在什么地方、以什么方式、什么情形、什么程序复出，其公正性、公平性和公信度如何等问题。从设定公务员惩戒机制的作用上看，对公务员实施惩戒的目的不仅仅是惩罚，而是要“惩前毖后，治病救人”，要鞭策公务员积极进取、尽职尽责、敬业守法。所以，我国在追究公务员纪律责任、政治责任、道德责任的各种规定中都设定了公务员在承担了该承担的责任后，视工作表现情况，给予解除处分、重新任职等规定。可见，问责官员的复出在情理上是可以被接受的，在制度上、法律上是有依据的。这充分体现了公务员制度中的人文关怀精神，给予犯错干部以改正的机会。但是，事物大多有两面性，问责官员复出也不例外。如果不严格规范这种行为，其对问责制度的负面影响是很大的，制度的权威性、公信度将大大下降，甚至对官员失去威慑力，在民众中失去公信力。从媒体报道的一些典型事例看，有的官员被问责后两个月、五个月、九个月时间就复出，更有甚者是受到纪律处分后，在受处分期间还被提升职务。这种现象是不正常的，它会在领导干部队伍中造成一种错觉，即问责的目的是平息众怒，缓和情绪，而非对干部进行警示、警醒，致使许多被问责的领导干部不能从自身深刻地反思责任感的缺失和公仆意识的淡忘。

被问责官员屡屡复出，既有深刻的政治文化原因，也有官员复出制度不完善的原因。从行政问责实施的政治文化环境看，我国提出建立责任政府的历程非常短暂，而我国两千多年封建政治文化的一些余毒没有完全消除。官本位、权力本位思想，还在影响着一些领导干部。这些人只顾对上负责，忘却对民众负责，彼此间形成利益链条，在问责中“丢卒保车”，而一旦事态稍有平静，被问责官员就会尽快复出。相比较而言，西方发达国家长期形成的公民本位思想的政治文化环境，比较有利于责任政府建设。它促使选举类的官员把兑现民众承诺视为政治前途的决定因素。因此，选举类官员尤其注重民意，视政治声誉为政治生命之根本。问责官员的复出是慎之又慎的，必须权衡该党派在公众中的形象等利弊问题。另外，从我国官员复出的制度看，目前我国还没有专门针对被问责官员复出的《细则》，只有原则性的规定。有关官员复出的条件、情形、方式、程序等规定不够严格，不够详细，不够透明，一些地方不能严格执行复出规定，缺乏有效监督。所以，有必要尽快规范被问责官员的复出行为。

如何健全和完善问责官员复出制度

在对待被问责官员的复出问题上既要充分考虑到公正、公平的问题，更应考虑工作的需要、个人领导能力、个人一贯表现、社会影响以及公众的认可度问题。因为被问责官员的政治声誉已经受损，其新任职务的社会敏感度非常高。对他们的任免，在原则、条件、程序上应严于正常的任免要求。

在复出原则上坚持从严要求。坚持间隔时间标准，坚持从低安排，坚持领导职务改任非领导职务，坚持接受上级组织和社会监督，坚持公开、透明。

在复出条件上针对问责程度区别对待。对受到纪律处分的问责官员，应严格执行有关处分规定，在受处分期间不得晋升职务和职级。官员解除处分以后的职务晋升应慎重作出，条件从严把握，而且要在选拔过程中特别通报其解除处分后的积极表现情况，决定启用的理由、依据、干部群众的满意度等。对受到行政问责的官员，在一年内应不予提拔。对受到停职检查的官员能否复职需提出明确要求、时间限制。对引咎辞职、责令辞职、免职的官员，要严格执行《问责暂行规定》提出的“一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”的要求。此外，还应对责令辞职、免职官员的复出提出更为严格的要求，因为这类官员在承担责任的主观态度上较为被动。

在复出程序上增加环节，严守规定。严格执行《问责暂行规定》提出的“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”，在此基础上，还要跟踪考察被问责官员，并增加公众满意度测评环节，增强程序的透明度，以此提高被问责官员复出制度的公信度。(作者为中共云南省委党校教授)