转型期剧烈的社会分层背景下，中央高度重视防止“弱势群体”制度化、定型化、凝固化，强调政策和制度层面的“边缘关怀”、“草根关怀”

文/《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊记者王仁贵尚前名

“我们的经济工作和社会发展都要更多地关注穷人，关注弱势群体，因为他们在社会中是多数。”近日，《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊了解到，今春全国两会期间温家宝总理的这句话，已成为中央政策研究部门高度关注和分析研究的重大社科课题之一。

在当下社会舆论聚焦收入分配格局严重失衡的背景下，中国社科院社会学研究所社会政策研究室副主任唐钧对本刊记者解析，时隔多年后，“弱势群体”一词再次出现在国家领导人的表述中，一方面说明随着社会经济的发展，政府有更多力量来处理各种难题，表达出政府这些方面工作的决心；另一方面，也体现政府在制定各种社会政策的导向正在发生着转变，从更多地关注经济发展，到更多地凝聚民生情怀。

经过查证中央领导讲话和文件，本刊记者发现，2002年3月，时任国务院总理的朱基在《政府工作报告》中第一次正式使用了“弱势群体”一词。此后，官方的各种表述中则没有再提及“弱势群体”一词，取而代之的是“困难群众”。

“一定程度上，‘弱势群体’和‘困难群众’是两种不同的表述。”国家行政学院教授汪玉凯对本刊记者说，尽管改革开放以来，我国经济增长很快，使得相当规模的人群摆脱贫弱的地位，改善了生活水平，但是，目前依然有相当数量的弱势人群。

他认为，“弱势群体”是从社会阶层分层的角度对社会群体所作出的概括，主要是相对于“强势群体”所作出的概念。相比物质财产层面的“困难群众”概念，“弱势群体”强调社会地位的不平等和社会权益的保障不足，这一概念能更加准确地描述当前社会转型过程中社会分层的实际。

国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽为《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊解读说，“现在，针对转型期‘弱势群体’和其产生带来的问题，中央层面有这样的理念支撑，相关的政策才不会是应急式的举措，解决社会转型中社会分层的矛盾，才能坚定不移地推行下去。”

话语权不足是“弱势”关键

《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊综合多位受访专家的分析，从经济地位、职业划分、生理条件等不同角度看，“弱势群体”可分为生理性弱势群体和社会性弱势群体。

生理性弱势群体，如残疾人、儿童、老年人。社会性弱势群体则主要指不能解决温饱问题的人群、不能享受社会保障的人群、失去劳动能力以及虽有劳动能力，但因缺乏就业机会而长期无法就业或在劳动力市场中处于明显弱势的人群、经济改革和社会转型成本的主要承担者，如城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工、农民工、灾难中的求助者，等等。

接受本刊记者采访时，中国社科院劳动与社会保障研究中心主任王延中分析说，相对于社会一般群体而言，弱势群体掌握社会资源比较匮乏，收入、地位和社会尊严处于比较弱势。总体上来说，“弱势群体”是中低收入人群，他们所获得的公共服务的质和量都不足，受困于各种先天和后天条件的制约，其改变自身状况的能力不够。

但作为一个社会分层的概念，王延中也指出，“不能把一个群体或区域全部看作是弱势群体。”比如，把整个区域(如西部)或者整个身份阶层(如农民工群体)，简单地划为弱势群体就不对。中西部也有富裕区域，东部也有贫困区域。再比如农民工和城市人口相比比较弱势，但是和未从农村出来的农民相比又比较强势。

同时，受访专家也认为，话语权不足是“弱势群体”的重要特征。“弱势群体之所以弱势的一个重要原因就是社会权利表达不畅甚至不通。主流的话语体系中没有弱势群体的地位，这也是弱势最明显的表现。”唐钧认为，“既然弱势群体在社会利益表达上缺失，那么现在应该做的首先就是把表达渠道不通和不畅的地方疏通清理好，给其一个说话的机会、一个表达的通道，尤其是可以公开表达。

他强调，“总理说，‘要创造条件让人民来监督政府’，只有让弱势群体有足够的通畅的渠道和机制来监督政府，才能使弱势群体和强势群体的关系变得平衡。”汪玉凯也表达了同样的看法，“在获得政治权利方面有些人是弱势群体，需要不断建立和完善相应的社会机制来保障其利益。”

面向“弱势”推进政策制度倾斜

“弱势群体和强势群体的形成主要是利益分化的结果，尤其是收入差距拉大导致社会地位差距的扩大，和社会地位较大分化。”汪玉凯认为，重视保护弱势群体的基本权益一直是党和政府的工作重点，但是，由于我国仍是发展中国家，在社会转型过程中，对弱势群体的保护和支持还不是很有力，相关制度建设滞后，保障措施跟不上。

从“共享改革发展成果”的角度上来看，常修泽分析，“就我们实际工作来说，在社会保障的问题上仍存在‘被遗忘的角落’，尤其是弱势群体，如城里的下岗职工、农村的贫困农民、几千万残疾人。”对此，他提醒说，对于当前存在的收入分配差距拉大的情况，当需高度重视，防止这种格局制度化、定型化、凝固化，尤其需要“边缘关怀”、“草根关怀”，应该让全体公民共享改革发展成果。

“实际上，无论在市场竞争中还是社会分配体系中，弱势群体大多是比较贫困、收入比较低、得到的社会福利比较少的人。因此，要改变他们的这种弱势地位，就必须提高他们的收入、提升他们的社会地位和社会福利。”王延中建议，应将对弱势群体的关注，作为国家加强民生建设的一个重要方面。

“当然，民生建设是面向全社会的，而不仅仅是面向弱势群体，但是对弱势群体的帮助更加直接、力度也更大。”在他看来，通过政府的投入和民生建设，可以使那些过去从市场机制上无法得到公共服务的人群可以得到服务，使原先获得服务水平比较低的人群可以获得和其他公民大体相当的公共服务水平。他认为，可以从“从无到有、从少到多”两个方面着手。

首先，办好公共教育。王延中指出，“教育可以提高他们的认知和能力，这是一个根本途径。对于这些比较贫困的中低收入人群，应该让他们的下一代接受到公共的、均等化的教育。”

其次，提供的公共服务应按照均等化的要求，逐步使理念转化为现实。使弱势人群可以得到一些免费的、低费的公共服务，提高他们获得这些服务的机会和条件。

再者，是在制度安排上，通过转移支付的方式，有针对性地来解决一些有特殊需要的人群在支持条件不足的情况下而缺乏帮助的情况。“比如，可以通过国家和社会慈善的力量来扶植那些由于先天性原因而失去工作机会的弱势群体。除了在身体上有残缺的群体以外，还应解决社会歧视的问题，提供一个公平的就业环境，而不是简单地提供就业补贴。”

而唐钧更加关注的是公平分配，“主要是第一次分配公平，要把一系列和民生相关的政策调整好，主要包括教育政策、住房政策、社会保障政策、医疗政策等，使老百姓过上有尊严的生活。”特别是，“要给草根阶层、弱势群体、边缘人群提供一个上升的管道”，常修泽认为，只要管道通，即使有阶层分化也可以调整过来。

政府应承担更多责任

“关注弱势群体，政府责无旁贷，这是毫无疑问的。”汪玉凯认为，政府首先应最大限度地保障政策本身的公平和公正，“要关注弱势群体就是要通过政策的公开、公正体现出来，所以政府一定要保证政策本身的公平和正义，若是政策本身就不公平、不正义，若是维护了强势利益集团的利益，关注弱势群体就无从谈起。”

他警示说，“现在，利益集团越来越多地对国家政策的制定产生影响，政策的制定受各种利益博弈的影响，这也导致弱势群体在政策制定中的力量趋弱，这值得关注和警惕。”

同时，他指出，政府不能与民争利。政府应着力解决社会冲突，化解社会矛盾，关注弱势群体利益，通过税收等手段来抑制强势利益，使社会保障在平衡的情况下健康地发展。

当然，另外一个重要的前提是，政府应该按照廉洁政府、节约型政府发展。他建议道，政府应该首先精打细算，反对铺张浪费，应把财力放在解决民生问题上，“例如医疗、教育、社会保障等，只有把这些关系着百姓切身利益的问题解决好，社会的基础性工程才有保障。”

“在新的发展阶段提出‘让人民生活得更有尊严’，这是对以市场经济建设为中心的发展战略的丰富和深化。”常修泽认为，在现代化进程中，一方面需要重新梳理和研究人民生活的哪些方面幸福感、尊严度还不够，并全力解决执行。这应是未来政策的着力点，重点关注法治、和谐、诚信、平等，有计划地推动人民尊严不断提升，让改革成果更多惠及普通百姓和弱势群体。

另一方面，也应从我国基本国情出发，先解决如就业、减贫、社保等的基本需求，再发展到使全体人民“共享”四个方面高端的成果，即共享改革发展高端的物质成果、共享改革发展高端的文化成果、共享改革发展高端的社会成果、共享改革发展高端的政治成果。

“在这一过程中，要把握政策制度的‘渐进性’，政府在实现公共服务均等化的过程中，其横向范围要适中，纵向标准要适度，逐步提升公共服务均等化的水平，同时也需防止简单的民粹主义。”常修泽最后告诉本刊记者。□