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甘肃省或将取消市级城管机构
多地城管已实现政府直管
北京城管体制改革被指“并非先进”
近日,北京市城市管理综合行政执法局将正式从市政市容委独立出来,成为北京市政府的一个直属行政执法机构。
尽管级别并未改变,但是这次北京市城管局隶属关系的调整,还是被认为意义重大,减少管理层级、解决执法资格争议等,是许多专家所给予的评价。
事实上,城管体制自运行以来,一直饱受诟病,亟待改善始终是社会持续关注的热点话题。针对北京城管新近迈出的这一步,中国政法大学教授王敬波认为“并非先进”。更有学者指出,城管体制没必要用传统办法来解决,应取消市一级城管机构,甘肃省目前正在酝酿。
多地城管机构高位运行
9年前,在国务院下发的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中就规定,不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。
北京城管体制与此不相符,也曾经进入过管理者的视野。在北京市纪委监察局课题组于2008年完成的一份“关于北京市城管综合行政执法现状”的调查报告中,就曾提出城管困境在于体制问题,北京市城管局应从市市政市容委独立出来,归市政府直属管理。
但由于种种原因及来自各方面的阻力,这个建议最终没能进入北京市政府机构改革方案。
“一个部门的地位决定了该部门行为的效力和方式,以及可以作为的空间。”王敬波说。她是这次北京城管体制改革的积极推动者和参与者。北京城管过去的隶属关系在她看来,是旧体制的延续,从组织体制上来讲是错误的。
王敬波认为,作为一个拥有13类311项执法职能的机构,北京城管所行使的职能已经远远超出了它所隶属的市容管理的范畴。加之市容管理本身在市政府中就属于级别较低的机构,“市政府开会,市容管理部门都坐不到里面去,而城管作为综合执法机构常常要面对协调问题,这样的地位显然是不利于协调的。一个部门的地位应与它的职能相匹配。”
王敬波表示,城市管理属于地方政府的一个重要职能,因此城管机构有必要作为一个独立机构存在。对于此次改革,她表示“既符合了城管机构的职责要求,也符合法治精神”。
而早在北京之前,已经有很多城市的城管体制实现了政府直管,如宁波、青岛、成都等,甚至走得更远。“一些城市已经实现了城管机构的高位运行,如沈阳是由市政府副秘书长兼城管局局长,像这样由市政府主管领导挂帅城管局长的已有很多例。”王敬波说。
被指或使城管矛盾更集中
北京城管体制改革及部分地区城管的高位运行,似乎透露出城管发展未来趋势的讯号。
“但地位提高了是否就一定是件好事呢?”在国家行政学院教授杨伟东看来,这能否成为城管最有效的一剂“良药”尚需评估,甚至或许会使城管更加成为“矛盾对准的焦点”。
在过去几年间,城管执法在社会公众心目中一直形象欠佳,而城管执法引发商贩的暴力对抗,也时常见诸媒体。比如2006年北京小贩崔英杰捅死城管队长李志强；2009年辽宁小贩夏俊峰持刀捅死两名城管人员；2010年江苏南通小贩侯钦志捅死城管案……
“隶属关系变动后,的确能解决北京市城管局独立执法主体资格的问题,而且规范性也必然会因之加强”,崔英杰案辩护律师、北京中闻律师事务所律师吴革对于北京城管体制的改革表示欢迎,“由杂牌军变成正规部队”。但他同时表示,这仍是治标不治本的做法,城管机构在他看来仍然是先天不足,“国外并没有专门的城管机构,我们是否确实需要这个机构值得考量。”
杨伟东也对这个机构存在的必要性表示怀疑:“我们需要好好思考以下三个问题:一是城市管理能否等同于城管部门；二是如何进行有效的城市管理,如何对城管机构准确定位；三是如果需要城管机构长期存在,它究竟应该使用什么样的治理方法才更为有效。”
甘肃酝酿只设区级城管
清华大学法学院教授余凌云则干脆反对市一级设立城管机构:“这是用老路子来解决新事物的做法。”
在他看来,城管机构是一个新兴事物,作为集中行使行政处罚权的机构,它与传统的政府机构设置并不一样,因此也没有必要用传统办法来解决。“如果按传统思路,干脆将城管机构从中央一直设到地方好了。但事实上,城管工作都在基层,市一级能有多少工作做呢?显然增加了纳税人负担。”
余凌云正在参与甘肃省的城管体制改革。甘肃省政府法制办、庆阳西峰区城管局及区政府法制办联合清华大学法学院公法研究中心,正在合作制定《甘肃省城市管理综合执法指南》,按照该指南的思路,甘肃省将只在区一级设立城管机构,协调问题交由市政府法制办以制定规范性文件的方式解决。
余凌云透露,目前草稿已经到第五稿,预计明年上半年能定稿。先在庆阳市试点,再推广到甘肃省其他城市。（记者张维）