如何让1.9万亿元的社保基金，能够真正保值增值？在法学专家看来，既能保证社保基金安全又能使社保基金保值增值的方式是，以立法的形式规定社保基金必须投向特种国债，并要求财政部定期面向社保基金发行特种国债

近日，“1.9万亿元社保基金面临缩水”的开云网页版-开云（中国）官方在线登录赚足了国人的眼球。

“社保基金是一个和很多人的切身利益都息息相关的事情，基金缩水将会影响到很多人退休以后能否过上有质量的生活。”中国政法大学法和经济学研究中心胡继晔教授告诉《法治周末》记者。

事情起因于人力资源和社会保障部日前公布的2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，公报显示，五项社会保险基金结余已达18603亿元，接近1.9万亿元。

在大部分社保基金结余都存放在银行账户，但银行利率涨幅抵不过CPI涨幅的情况下，有媒体得出了“社保基金面临缩水”的结论。

“社保基金在缩水是肯定的。社保基金的保值增值也一直被相关部门重视，但一直没有切实的行动应对。”胡继晔说。

社保基金缩水程度超300亿元

1.9万亿元社保基金结余面临缩水，让不少老百姓开始怀疑，自己每个月从工资里扣除的那部分钱等到自己年老了“是否还值那么多钱”。

胡继晔告诉《法治周末》记者，现收现付部分的医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险面临的是保值问题，而非现收现付的养老基金面临的则是增值问题，“养老保险基金主要是长线投资，所谓的缩水也主要是指这部分钱”。

2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2009年末基本养老保险基金累计结存12526亿元。

据了解，我国当前社会保险基金的保值增值方式要么存入银行，要么购买国债。

“根据我对17个省市、自治区社保基金保值增值方面的调研，我发现目前大部分社会保险基金的结余是以活期存款的形式存在银行里，只有小部分存了定期或买了国债。”胡继晔解释，当前我国的商业银行都是自收自支的，从银行利益考虑，银行当然希望能将社保基金存成活期，“加上我国社保基金省级统筹虽然名义上实现，但实际上很多统筹基金还在县、市一级，而县、市级的政府和商业银行之间又有着千丝万缕的关系，加上相关部门对存款的形式没有硬性规定，也未对存款方式有所监督，这就造成了现在绝大部分社保基金都存活期的现象。”

至于存入银行的社会保险基金的利率，根据《中国人民银行关于对养老保险基金活期存款实行优惠利率的通知》和《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的规定，养老保险基金存入各商业银行的活期存款，从1998年1月1日起，按3个月期整存整取的定期存款利率计息；而基本医疗保险当年筹集的部分，按活期存款利息计息，上年结转的基金本息，按3个月期整存整取银行存款利率计息，存入社会保险财政专户的沉淀资金，比照3年期零存整取储蓄存款利率计息，并不低于该档次利率水平。

“但关于社保基金存款优惠利率的政策落实得也不是很到位。”中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄告诉《法治周末》记者。

据悉，当前我国银行活期利率为0.36%，“以通货膨胀率为3%计算，当前社保基金缩水的程度超过300亿元”。胡继晔说。

“很多人认为只要不挪用社保基金就没问题，事实上这是不对的，挪用社保基金是显性风险，而社保基金缩水、贬值是隐形风险。也有不少单位和个人以为把保险交上去就安全了，但事实并非如此。”胡继晔补充。

养老金替代率是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，我国基本养老金目标替代率为60%左右，“而我国当前的养老金替代率仅为40%左右，这和养老保险基金未能很好实现增值有很大关系”。杨立雄说。

法律保障与安全增值应并行

有专家表示，如果不能保证社会保险基金在存储期间保值和增值，面对社会保险支付高潮，我们将陷入支付危机。因为从人口发展趋势看，人类的平均预期寿命在不断地延长，一旦过了人口红利期，即劳动人口比例低于非劳动人口比例，那么，养老金的支出数额将越来越大，再加上物价水平的上涨和生活水平的提高，这些都要求社会保险基金在存储期间要做到保值和增值。

但社保基金的性质要求，对其投资必须要安全。专家解释，在现实操作中似乎就呈现出安全和保值增值的矛盾，强调前者可能造成社保基金的大量缩水乃至贬值，强调后者又可能带来高风险，甚至引发种种违法行为。

在胡继晔看来，既能保证社保基金安全又能使社保基金保值增值的方式是，以立法的形式规定社保基金必须投向特种国债，并要求财政部定期面向社保基金发行特种国债。

据了解，美国《社会保障法案》对联邦社保基金投资的规定是：只能投资于美国政府对其本息均予以担保的孽息型有价证券，而美国联邦社保基金的资产，除极少数现金外，几乎100%都投资美国财政部专门为联邦社保基金发行的特种国债。

“美国的特种国债的利率最低为4%，前些年甚至高达6%，很好地保证了美国联邦社保基金不缩水、不贬值。”胡继晔说，相比之下，我国财政部至今很少面向社会保险基金发行特种债券，“但在我看来，由财政部发行特种国债非常方便，技术上不存在任何问题，因为我们的社保基金大多数是存在财政专户里的。”

胡继晔说，我国之所以出现社保基金安全和保值增值的矛盾，基本原因在于“没有法律严格规定社保基金的投向，也没有法律规定财政部必须发行特种债券”。

据了解，尚未出台的社会保险法也只是笼统地规定“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院有关规定通过投资运营实现保值增值”。

社保基金投资渠道待拓宽

不少学者表示，我国社保基金投资渠道太单一是导致社保基金保值增值出现问题的重要原因，因此应拓宽社保基金的投资渠道。

“社保基金的投资渠道亟须解决。现在将社保基金投资股市是不被允许的，但我认为要允许社保基金投向股市，不过投资的比例一定要有限制。当前可以将社保基金投向企业债券和实体，比如说投向京沪高铁、三峡工程等收益率很高而且稳定的项目。”杨立雄在接受《法治周末》记者采访时说。

据了解，国际上允许社会保险基金多元化投资的国家，其资金投向比例一般为：公司股票60%，公司债券18%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产投资3%。

在我国，目前社会保险基金结余仍限制于购买国债和存入银行专户两种投资形式。

在五项基本保险中，养老保险中的个人账户是最适宜做投资的部分，因为其他四项保险和养老保险中的统筹部分都是现收现付，只有这部分是积累的，可做长线投资。随着我国养老保险中个人账户的逐渐做实，对个人账户进行投资的呼声越来越高。

据悉，人力资源和社会保障部也正在考虑制定养老金个人账户投资管理办法，但该办法至今尚未出台。

杨立雄告诉记者，目前不少省市的个人账户资金是交给全国社会保障基金理事会(全国社会保障基金理事会负责管理运营全国社会保障基金，全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要)代为投资，后者承诺给各省市最低3%的收益率。

不过在胡继晔看来，在我国资本市场还不发达的情况下，拓宽投资渠道并不一定是件好事，“可能投资渠道越多越乱，而且投资遇到风险怎么办”。

胡继晔认为，即使是在我国资本市场日益完善的情况下，也应注意完善社会保险基金投资的投资规则，通过投资组合确保安全和收益的权衡，“不仅应该考虑到不同投资产品的比例，还应根据参保人员的年龄分布选择投资组合，毕竟年老者需要的流动性资金更多，而非长期的股票或债券”。

对此，清华大学公共管理学院教授杨燕绥告诉记者，国家可以通过建立社保基金投资受托人制度和社保基金投资运营规则，很好地规避投资风险，“这考验的是政府的治理能力”。