“什么样的人可以享受城市低保？这个问题回答起来容易，但在实际操作中却有一定难度。”刘喜堂说，根据国务院1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》的规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”因此，能否享受城市低保，最基本的判断指标有两个：一方面，是不是具有城市非农业户口；另一方面，家庭人均月收入是不是低于当地低保标准。

但是，这样的规定显然缺乏操作性。刘喜堂说，比如哪些项目应该计入家庭收入？核查家庭收入用什么办法和程序？家庭财产如何计算？既有农业户口也有非农业户口的家庭怎么办？很多问题在条例中都没有明确的规定。

我国地域之间经济发展状况差异较大，如果在操作程序和办法上过度强调统一，实践中的成效肯定会打折扣。所以条例才授权省级人民政府根据当地情况，制定城市低保的实施办法。当然，地方制定实施办法，应当是低保条例的细化和进一步的规范，不能与低保条例的精神相违背。

目前，全国31个省、自治区、直辖市都制定了适用本行政区的城市低保实施办法。刘喜堂说，部分地级市按照省里的要求制定了更具操作性的实施细则。不同层次的行政法规和政策规定，形成了结构合理、层次分明、衔接配套、针对性强、容易操作的城市低保制度体系，这对于规范城市低保操作程序，杜绝工作中的随意性，起到了重要作用。

刘喜堂说，我们也注意到，有些地方在制定实施办法或实施细则时，列举了一些排他性条款。这主要是由于在实际操作中家庭收入准确核查的难题不易破解。目前基层低保机构无权查询低保申请人的银行存款、债券、股票等金融资产和不动产的占有情况；现金交易和不实证明使得部分低保申请人的薪酬收入成为低保工作人员不易掌握的“秘密”；违法成本低廉，低保机构对骗取低保的人缺乏制约性措施。排他性条款与其说是对低保申请人的资格限制，倒不如说是隐形收入及家庭财产无法准确核实下的无奈之举。

刘喜堂最后说，地方实施办法或实施细则中，也确实有一些排他性条款值得商榷。为此，民政部已于今年7月初部署在全国开展基层低保工作规范化建设活动，要求各地认真研究近些年来低保工作出现的新情况、新问题，并对已有各项低保制度进行科学评估，有针对性地健全和完善各项低保制度，确保低保制度真正惠及广大困难群众。(本报记者 潘跃)