中央与地方：走过漫长立法路

2004年底，还在海域管理处任职的陈刚接待了全国人大调研组，对海南部分岛屿的保护与利用状况进行调研，调研的目的就是为了起草《海岛保护法》。在此之前的2003年11月，全国人大组成了海岛保护法起草领导小组。从那时到今天草案提交一审，已经过去了将近6年，起草的过程是一条漫长的探索之路。

与北京人民大会堂里热烈的讨论相唱和的，还有沿海各地同样热烈的声调，海南也是其中之一。

陈刚还记得，最早接触海岛工作是在建省之初，当时国家启动了第一次海岛综合资源调查项目，调查工作在1994年完成，2003年调查成果出版。这是我国到目前为止完成的唯一一次海岛全面调查，其成果仍在为今天的海岛保护工作提供支持。

2003年，国家海洋局、民政部和总参谋部联合发布《无居民海岛保护和利用管理规定》不久，海南也开始起草自己的地方性海岛保护法规，《海南省海岛保护与利用管理办法》在次年起草完成，并提交为2005年地方性法规立法项目。

因为对海岛属性的认识存在分歧，这部地方法规在当时并没有得到通过。但是，海南推动海岛保护立法的努力仍在继续。就在今年初的全国两会上，海南代表团再次提案，建议尽快立法，加大对海岛的保护。

“如果草案顺利获得通过，对我省的海岛保护立法也是极大的推动。”符文海说，现在对《海岛保护法(草案)》的审议只是一审，还要经过二审、三审，由全国人大常委会表决才能通过实施。国家法出台后，海南要根据国家法制定相应的《实施办法》，还可以根据海南的特点出台一些条例，进一步细化法律规定，弥补海南没有海岛保护地方法规的遗憾。

保护与开发：两个不变的主题

今天的三亚已经是闻名全国的潜水天堂。在蜈支洲、西瑁洲等岛屿周边蔚蓝的海水下，每天都有成批的潜水者在海底漫步，观赏美丽的珊瑚礁和礁石中丰富的海洋生境。

而开发与保护的问题，总是相对相伴着出现，成为海岛管理中两个一直不变的主题。如何协调好这两个主题，是所有海岛管理工作的命题，也是海岛保护立法的主要目的。“此次立法，对海岛环境资源的保护是最主要的。保护是为了更好的开发，开发又必须在保护的前提下进行。”陈刚说。

他表示，三亚潜水业的发展，得益于对海岛周边珊瑚礁的保护。在西岛上，三亚珊瑚礁自然保护区设立了常驻的保护站，对任何破坏珊瑚礁的行为进行严格监控。

值得一提的是，2002年，三亚市被列入全国第二批海岛管理试点地区，也是全省唯一的试点。其后施行的一些海岛管理制度，包括编制海洋和海岛的利用和保护规划、对海岛开发进行审批、属地对海岛进行有效监控等，在《海岛保护法(草案)》中也都被提及。

参考试点的经验，《海岛保护法(草案)》在海岛资源环境保护的范围和性质上都有了很大的扩充，从岛陆扩展到整个海岛环境及各种资源，从有居民的海岛扩展到无居民海岛，保护的目标更加充实和明确。

符文海表示，草案体现出了一些重要的原则，将对海南的海岛管理产生比较大的影响。一是草案要求对海岛的利用和保护必须编制规划，按照规划进行开发利用活动，把开发利用海岛的活动纳入了保护的框架;二是将海岛的开发利用，特别是无居民海岛的开发利用通过审批许可等方式纳入到管理体制中。草案同时规定，无居民海岛所有权属于国家，防止随意侵占和开发无居民海岛的行为。

“加大对海岛的保护，最终有利于海岛资源的可持续利用。对于海南这样一个全部由岛屿组成的省份重要意义不言而喻，必将是大大有益的。”毕华说。