新一轮全国土地利用总规划修编已进入关键时刻，全国规划纲要主要指标已经初步确定。

消息人士透露，国土部上报方案中所定的目标是，每年耕地净减少指标不高于280万亩。这是将把守住18亿亩作为“十一五”期间的目标来定的。

十八亿亩红线

这已属高难度动作。1996-2006年间，中国平均每年净减少的耕地是1230万亩。2006年，在国土部投入大量精力进行土地整理复垦开发，补充耕地550.8万亩的前提下，这个数字有了显著下降，净减少数量减至460.2万亩，比十年来的年平均减少规模降下来一多半。当然，生态退耕面积的大幅下降也是原因之一——2006年全国生态退耕面积509.1万亩，比“十五”年均退耕1613.0万亩减少68%。

即便如此，按照这个耕地净减少速度，2700万亩的缓冲期不出六年就会被突破。

近两年来，国务院总理温家宝在多次会议中表态“一定要守住18亿亩耕地红线”、“18亿亩是底线，不容突破”。按照中央的指示，用地计划要“一分一厘算，而不是一分一亩”。

中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇说，18亿亩这个数字是综合了中国到2020年左右人均消耗粮食量、耕地质量、平均亩产等要素得出的。国土部递交国务院审批的《全国土地利用总体规划纲要》原定2006年下半年出台，但国务院作出了暂缓批准的决定。谢俊奇表示，“原来规划做的是到2010年保持18亿亩耕地的要求，现在国务院要求这一耕地数保持到2020年。”这意味着自2007年到2020年，耕地最大净减少量不能超过2700万亩，即年均不到200万亩。

新思路

国土资源部规划司的一位人士表示，耕地红线是可以守住的，关键是“转变观念，在18亿亩必保的基点上把握好新的平衡”。

转变观念的措施之一是从退耕还林入手，调整退耕的总量和节奏。

“十五”期间因退耕还林减少的耕地达8065万亩，占全国“十五”期间耕地减少量(9240万亩)的大部分。根据历年统计数据，全国总计需要退耕约1.6亿亩。国务院批准的《全国生态环境建设规划》提出，到2010年前退耕7500万亩，2050年前全部完成退耕任务。国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了18亿亩的耕地红线。国家林业部门今后会更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地，而不是继续扩大退耕还林的面积。

“只要在这个问题上形成共识，保住18亿亩耕地的任务就完成了一多半。”国土资源部规划司这位人士认为。

另一个可能的办法是落实非农建设用地的“占一补一”政策。

根据中国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡。2005年，全国土地整理复垦开发补充耕地460万亩，比建设占用和灾毁耕地多出了61.6万亩。整个“十五”期间，全国补充耕地为2140万亩，也超过了建设占用耕地和灾毁耕地的总和。

“占一补一”，关键在于两点：一是后备资源，二是资金。国土资源部颁布实施的《全国土地开发整理规划》确定，全国土地开发整理补充耕地的潜力为2.01亿亩，其中土地整理潜力约9000万亩；土地复垦潜力约2300万亩，其中集中连片土地复垦潜力约610万亩；土地开发潜力约8800万亩。而在资金方面，“取之于土，用之于土”的农业土地开发资金近年不断增加，今年增加的幅度更大。

在成都近日举办的一次国土资源管理市长研究班上，国土部副部长王世元提出要求，力争到2020年，全国完成农用地整理不少于6.5亿亩，新增有效耕地不少于2500万亩。会上传来的消息，如果土地收益资金到位，全国用于基本农田保护和建设、土地整理、耕地开发的总投入，每年将达1000亿元左右。

国土部甚至开始琢磨土地的多重功能。国土部规划司司长胡存智曾提出，为解决高度尖锐的人地矛盾，对于土地的功能需要重新认识。如城市周边的稻田不仅生产粮食，对生态保护的作用也很大，可以考虑纳入绿地范围。

关键点

但也有土地学者认为，“目前耕地实际减少的现状比统计数据所反映的情况更为严重，各地的小产权房和以租代征的现象层出不穷。18亿亩在统计数字上看能守住，实际现状来看，有可能目前就已经突破了18亿亩。”他表示，变相的违法用地花样翻新，阶段性的整顿行动很难治本。

6月26日，《2006年中国国土资源公报》发布。公报指出，“2006年，全年部省两级直接立案公开查处的力度明显加大，共收缴土地15万亩。此外，还多次开展专项行动，重点查处了违反土地利用总体规划和国家产业政策批地、非法占用耕地等违法用地行为。但令人忧虑的是，尽管采取了各种措施，违法用地数量仍较大。”

此前公布的2006年土地利用变更调查显示，2006年当年建设占用耕地面积中未批先建的有55万亩，数量仍然可观。

国土资源部执法监察局局长张新宝说，2006年全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件，无论从案件数量，还是涉及的面积，都较2005年有大幅度上升。而且，其中查处的当年新发生违法行为、当年发生立案的案件及其所涉及的土地面积，上升幅度更大。全年共发现土地违法行为13万多件，涉及土地面积近150万亩。上述土地学者表示，如何管住“封疆大吏”们的土地投资冲动，才是更艰巨的挑战。

国土资源部规划司的一位人士表示，耕地红线是可以守住的，关键是“转变观念，在18亿亩必保的基点上把握好新的平衡” 。