中国网/中国发展门户网讯 党的二十大报告明确指出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。数字经济作为我国领航新时代经济高质量发展的“头雁”，关乎国家未来发展方向和发展前途。科学技术是第一生产力。以数字技术为代表的科学技术不断发展、创新与应用极大丰富了劳动工具的内容和形式，显著推动了社会生产力的发展。这种演变极大改变了传统的生产组织方式，客观上需要加快推动税制等制度层面的供给侧结构性改革，为数字经济生产力的充分释放提供必要的生产关系支持。当前，我国持续推进数字化发展进程，数字经济正处于由单纯的“规模扩大”向“量质齐升”转型升级的关键时期，将全方位、深层次地改变国民经济运行的基本形态。统计数据显示，2011—2022年，我国的数字经济规模从9.5万亿元人民币增加到50.2万亿元人民币，增长了5.28倍；数字经济规模占国内生产总值（GDP）比重亦由19.42%增加到41.48%，总体增幅超过了22%。数字经济的发展为税收筹集工作奠定了重要物质基础。因而，完善现行税收制度、增强数字经济对税收收入的贡献度、避免税收主体利益分配不公等问题，使税收制度与数字经济发展更为契合是当前提升我国数字经济国际竞争力的重要任务。

研究表明，由于数字经济具有收入形式多元化的特征，尽管税务部门可通过法律、教育等手段督促企业履行纳税义务，但现实情况下监管困难，企业容易偷税漏税，且涉事数额巨大，造成了严重的税收流失。英国良好纳税认证组织Fair Tax Mark作为一家第三方机构为企业提供良好税收行为认证，其在2019年发布的调研报告中显示，美国亚马逊公司（Amazon）、美国谷歌公司（Google）、美国苹果公司（Apple）、美国脸书公司（Facebook）、美国微软公司（Microsoft）和美国奈飞公司（Netflix）在2010—2019年的应纳税额与实纳税额差值达1 553亿美元，其中美国亚马逊公司的差额位列6家企业之首。可见，数字经济全球化作为经济全球化的重要表现形式之一，其快速发展不仅带来了技术开发、技术应用、要素禀赋及商业模式的更迭和创新，还对既有的税收制度提出了更高的要求。

数字经济时代我国税制改革的基础条件分析

数字经济时代的税制改革既是税收理论创新研究的重要领域，也是国家乃至全球经济治理实践的重要内容。数字经济发展作为推动税制改革的重要诱致性因素，需要对这一新兴经济形态下的商业活动是否需要征税、征多少税及如何征税等基础条件进行科学合理的分析判断。数字经济时代我国税制改革基础条件主要包括以下3个方面。

“产业数字化”与“数字产业化”呈互动格局，工业经济形态向数字经济形态加速演化

数字经济作为一种近年来因信息技术快速发展而兴起的新经济业态，从根本上改变了很多传统经济形式的存在形态和发展路径，为推动经济实现高质量发展提供了必要条件。作为驱动经济社会发展的强劲引擎，以高度密集的技术信息形态存在的数字环境，通过孕育新产业、新业态、新模式，赋能传统产业转型升级，并借助数字技术在不同产业中的相互渗透赋能融合实体经济，同步推动“数字产业化”和“产业数字化”的发展。作为社会生产力发展与进步的必然结果，充分释放数字经济潜能，发挥数字经济红利，促进数字经济高质量发展，有利于我国形成并巩固长期发展优势。

需要指出的是，数字经济发展存在的结构性问题深刻影响宏观经济运行状态。现阶段，相较于数字产业化，产业数字化仍是拉动数字经济增长的主要引擎。2022年，我国数字产业化和产业数字化规模分别为9.2万亿元人民币和41.0万亿元人民币，分别占数字经济的18.3%和81.7%，且近年来数字产业化与产业数字化的产业规模均呈增长趋势，但前者增速明显低于后者（图1）。同时，我国三大产业在这一时期的数字经济渗透率总体仍有较大提升空间，且不同经济部门的数字经济渗透程度参差不齐。中国信息通讯研究院发布的《中国数字经济发展研究报告》数据表明，2022年，以服务业为主的第三产业数字经济渗透率达到44.7%，而第二产业和第一产业的数字经济渗透率分别为24.0%和10.5%。此外，数字经济消费端与生产端不协调已经成为制约我国数字经济高质量发展的突出问题，具体体现在数字经济在消费领域表现强劲，但在工业互联网、高端芯片、智能制造、大规模集成电路等涉及生产的领域则仍有很大提升空间。这与我国先进制造业等领域的关键核心技术面临“卡脖子”问题密切相关。

数字技术应用场景更加广泛、普遍，新的经济发展动能不断涌现并得到强化

作为新科技革命的重要成果，数字技术属于典型通用目的技术（GPTs），在各行各业都有广泛应用，且其通过一系列聚合效应产生了数字经济新形态。作为新一轮国际竞争的重点领域，我国必须敏锐地捕捉到数字经济革命带来的机会窗口，对数字经济发展予以高度重视并进行超前谋划布局。近年来，我国已经在数字技术创新、数字基础设施建设、数字产业化发展、产业数字化转型等方面取得了重大进展和显著成就。同时，国民经济运行基本形态在数字化浪潮推动下发生了深刻改变。

目前，我国在语音智能识别、图像图形理解、知识挖掘、机器翻译与推理等人工智能技术开发与应用领域处于全球前列。人工智能技术已由前期的技术探索阶段走向行业规模化商用阶段，带动相关产业迅速增长。区块链技术性能不断提升，信息通信领域的交互效率和兼容性得到显著提升。2021年，区块链产品平均每秒钟确认上链交易数已达到35 531次，是2012年的2倍。区块链、物联网融合持续加深，并为保障数据安全等提供有效技术支持。云计算形成的市场规模持续扩大。2021年，我国云计算市场规模已达到3 229亿元人民币。特别是依托云计算的原生技术，目前已形成基本完整的全生命周期技术链，资源开发使用率提高，服务界面友好性得到改善。同时，在市场需求驱动下，算力服务普惠化、规范化水平不断提高，催生了更加丰富多彩的服务场景。数字技术创新发展与应用还带动了数据要素产生量的快速增加，与此同时，数据的抓取、存储、传输与分析等大数据生态系统功能更加强大。中国阿里巴巴集团、深圳市腾讯计算机系统有限公司、华为技术有限公司等国内头部企业为代表的数字企业也纷纷加入大数据产品的开发与市场化进程，而且越来越多的大数据产品在实际应用场景中表现出多元化、复杂化的特点。

数字基础设施覆盖广度和覆盖深度的不断提升为数字经济发展提供支撑

数字基础设施是支撑数字经济的硬件保障和重要前提。近年来，我国加大对包括数字基础设施建设在内的新基建投入力度，我国数字基础设施覆盖广度和技术性能等关键指标处于世界前列，已经建成全球规模最大、技术领先的基础设施网络体系。截至2022年，全国移动通信基站总数突破1 000万个，达到1 083万个，其中，第5代移动通信技术（5G）基站为231.2万个，占移动基站总数的21.4%，全年新建的5G基站数量达到88.7万个。这些数字基础设施，不仅保障了日益扩大的市场主体参与数字经济的需求，而且在应对新冠肺炎疫情冲击等突发性公共事件时展现出了极高的效率优势。例如，数字技术在流行病学调查中，特别是密切接触人员确认、在线教育、在线医疗诊治、远程办公等生产生活的很多方面，均发挥了不可替代的作用。根据《“十四五”数字经济发展规划》，“十四五”时期，国家还将加大第6代移动通信技术（6G）开发应用的力度，加强相关技术储备，积极参与相关技术规范或标准制定的国际合作。

2012年以来，我国光纤网络接入带宽速率实现了从十兆到千兆的指数级跃升，移动网络代际升级逐渐加快，5G基站实现了所有地级市和县城城区的全覆盖。各类“软”“硬”新型基础设施建设为不断扩大网民规模，提高互联网普及率提供了必要的支撑条件。截至2022年底，我国网民规模达到10.67亿人，互联网普及率达到75.57%（图2）。根据《全球IPv6发展数据报告》，截至2022年8月，我国支持互联网协议第6版（IPv6）的活跃用户数达7.137亿，占全部网民总数的67.9%，同比增长29.5%，高于全球的平均增速。

数据中心是数据要素实现信息交互的重要枢纽。伴随着5G商用覆盖范围的不断扩大，加快推动国家层面的一体化大数据中心建设成为重大现实需求。据报道，截至2022年7月底，我国处于在用状态的数据中心机架总规模已经突破590万标准机架，各类服务器规模达到2 000万台，算力规模总和超过150 EFlops（每秒浮点运算次数），全国在用超大型或大型数据中心497个，已建成智算中心20个。在2022年6月发布的全球前500名超级计算机排行榜中，我国共有175台超级计算机上榜，数量蝉联全球第一，其中前200强中，我国有15台上榜。数字物流是支撑国民经济畅通循环的重要保障。在市场需求持续拉动等利好因素作用下，我国人-机-物的全面感知与泛在联通能力显著提升。工业和信息化部发布的通信业经济运行数据显示，2023年6月底，三大运营商蜂窝物联网终端用户已经突破21.02亿户，占移动网终端连接数的55.4%。根据数字经济发展趋势，我国超前布置了以量子通信等为代表的一批重大新基建工程，积极打造更具前瞻性和引领性的数字经济发展支撑体系。2016年8月，我国成功发射全球首颗量子科学实验卫星“墨子号”。该卫星首次实现了地球上相距1 200公里的2个地面站间的量子态数据信息的远程传输。这标志着我国在量子信息处理、量子通信网络建设领域取得了标志性进步。

现行税制不适应数字经济国际竞争力提升的突出表现

打造具有国际竞争力的数字经济产业集群是数字经济发展的重要战略目标。由于现行税制主要建立在工业经济时代的发展逻辑基础上，与数字经济发展的内在逻辑在税收职能、税制要素、分享机制、国际数字经济税收秩序等方面不适应。因此，应明确现行税制不适应数字经济国际竞争力提升的重点领域，加快推动相关政策改革，调整优化数字时代的生产关系。

传统税收职能对数字经济发展调节作用下降

由于工业经济时代税制主要依赖于实体商业模式，数字时代容易低估数据要素价值创造能力并导致税收调节功能减弱甚至失效，降低数字经济发展与相应税收的匹配联结度，造成数字经济发展秩序失范。同时，由于现行税制对数据资产与数据服务的界定存在边界模糊问题，可能加剧税收缺位。例如，运用数字技术升级已有数字产品，实现对数字产品的二次开发，并辅以互联网传播以拉升产品附加值，但这一过程由于缺少前期规范定价基础，产权归属不清晰，加大了界定税基的困难度，显著影响了税收职能的正常发挥。虽然数字经济发展形成了适应自身需要的物质流、资金流、人才流，但与现行税制体系协调度低，导致税收参与国民收入再分配的功能被削弱。由此，不仅可能造成社会收入差距过大且差距难以弥合的问题，而且政府也难以获得数字经济发展带来的“税收红利”，甚至引发严重的“数字泡沫”。

税制要素设计固化引发数字经济效率损失

目前，我国主要税种在税目、税率的设置上整体仍然遵循工业经济时代的治理逻辑，这容易降低传统税制要素与数字经济发展之间的适应性。数字技术引领产品与服务不断融合，甚至直接催生出“制造即服务”等新型运营模式，在这种新的生产组织架构下，若产品和服务适用的流转税税率存在明显不同，可能会诱使更多的生产者运用人为调节最终产品价值结构的方式避税。在数字经济时代，实物产品与无形软件服务深入融合，扩大了跨境交易和在线交易规模，这也进一步提升了对现行税制的柔性要求。数字经济打破了时空条件的限制，创造了很多灵活就业机会，甚至逐渐成为影响国民收入格局的重要因素。在这种情况下，从业人员收入划定不清，不能明确是归属于“劳务报酬”还是“经营所得”；互联网平台、经纪公司等有关数字经济活动参与方代扣代缴业务缺少规范；特别是从事类似业务的数字经济参与方和非数字经济参与方之间在所得税方面缺少必要的协调，容易因税负不公等造成不必要的数字经济效率损失。另外，数字经济不仅突破了产品与服务之间的边界，而且模糊了生产者与消费者间的关系。例如，私家车可以提供网约车服务，使得作为私人消费品的家庭汽车又具有了提供商品服务的功能，这种情况下纳税主体将变得不再明确。

税收分享机制不健全引发区域间数字经济“税源”与“税权”冲突

数字经济产销空间分离特征显著，税收利益空间配置困难。这导致在现行的税收分享机制下，地方政府对数字经济的税收划分不明确，政府税收收入被显著侵蚀，这也容易导致区域间数字经济的“地方保护”行为。电商平台营业需缴纳的增值税主要上缴注册地，货物和服务增值额需缴纳的增值税主要上缴企业所在地，而消费地对经营活动增值额并无税收权限。这种情况下，若仅采取生产地征税做法，可能会造成区域之间财力差距扩大等问题。例如，在数字交易过程中突破了税收管辖地的空间约束与生产要素跨区流动限制，若简单沿袭企业法定注册地和产品生产地确定税收管辖地的原则，可能加剧区域之间税收分配失衡。而由生产地和消费地共同分享“税源”与“税权”，或者在提高中央增值税分享比例的基础上进行统筹安排，则是推动税收分享机制改革的重要内容。但是如何科学合理地确定其具体实现形式，还需要根据数字经济的具体类型、特点等权衡。

国际数字经济税收秩序争议短期内难以弥合

能否准确判定境内和跨境数字经济活动征税对象并保障国家税收利益直接关系国家税收管辖权实施的有效性、独立性。一方面，各国为了获得数字经济发展带来更多的税收资源而进行激烈的竞争。从结果看，往往那些推行“先下手为强”单边政策的国家会主导国际数字经济税收政策并协调进程，使国际数字经济相关治理实践变得更加复杂。另一方面，经济合作与发展组织（OECD）、欧洲联盟（EU）、联合国（UN）、国际货币基金组织（IMF）、二十国集团（G20）等越来越多的多边国际组织和非政府机构，积极参与到国际数字经济税收规则的制定，并展开了一系列广泛深入的讨论，但至今尚未形成各国普遍接受且富有操作性的数字经济税收规范体系，也难以对各国数字经济税收规则制定与实施产生影响。另外，国际数字经济市场上跨国数字巨头企业与各国政府之间也存在激烈地税收博弈。

全面深化以税制改革为重要内容的制度型供给侧结构性改革，积极参与和引领国际数字经济治理

关注国际数字税收改革动向，在自由贸易试验区先行推进数字经济税收试点

从国内条件看，在贸易投资等方面，自由贸易试验区有着比世界贸易组织（WTO）规定的更加优惠的制度支持。目前，我国已设立21个自由贸易试验区及海南自由贸易港，可利用已具有的便利政策开展数字经济税收试点。考虑到数字经济税收缺少必要的前期经验积累，可采取数字经济发展较快区域或特定细分行业领域先行试点，在实践中总结经验。需要指出的是，在完善数字经济税收过程中，既要重视制度规范溢出效应和示范作用，也应审慎借鉴欧美促进数字经济发展的规则、做法，增强税制改革的战略性和引领性。

从国际实践看，国际数字税收领域改革新动向值得我国关注和借鉴。2022年3月，G20和OECD推进的税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目包容性框架发布了关于2021年10月商定的15%全球最低税率的进一步技术指南，并将其作为解决数字经济发展带来税收挑战的“双支柱”解决方案的一部分。2022年3月和4月，欧洲议会和欧洲理事会分别对《数字市场法案》《数字服务法案》达成协议，承诺将为用户提供更安全、更开放的数字空间以及更公平的竞争环境。美国正加快互联网平台竞争监管立法步伐，将为保护公平合理的市场竞争秩序奠定更加完善的法律基础。2021年6月，美国众议院通过《平台竞争和机会法案》《终止平台垄断法案》等6部法案。2022年2月，美国参议院司法委员会通过《开放应用市场法案》。

拓宽现行税制尚未完全覆盖的数字产品或服务类型，推动研发费用加计扣除等税收优惠政策在数字经济领域应用

结合数字经济发展实际，丰富“劳务”“无形资产”等内涵，逐步扩大现行税制尚未完全覆盖的数字经济产品或服务类型。例如，扩大增值税纳税人范围，将经营进口数字产品或服务的国内供应商及向我国境内消费者提供数字化产品或服务的境外供应商确定为中国增值税纳税人。要持续优化征税具体方式，可引入跨境进口服务“目的地”原则，综合考虑企业与企业间的交易（B2B）特点、企业与消费者间的交易（B2C）特点，制定并实施更具针对性的税收规则。通过扩大综合所得税征缴范围，逐步将利用互联网平台取得的收入有序纳入到所得税征缴范围内，同时加快推动增值税税率简并步伐，建设更加公平合理的标准税率并优化税率结构。要进一步优化税务管理登记制度，将个人经营的网店、微商、直播带货等新业态全面纳入税收管理体系范围。同时，持续加强社会信用体系建设，审慎推动政府与互联网平台之间的数据共享工作。要适应数字技术扩散速度快、辐射范围广的新形势，逐步扩大研发费用加计扣除政策的行业范围，引导加大新基建投入力度，扩大相关领域税收优惠目录覆盖范围。重点将新一代信息技术、工业互联网、物联网、人工智能、区块链、元宇宙等与数字经济发展密切相关的新型基础设施项目纳入企业所得税公共基础设施优惠目录内。

健全数字经济税收红利分享机制，提高税收对数字经济发展的宏观调控效果

目前，数字经济相关税收已经归并到增值税、所得税等主体税种上。为此，要积极构建与数字经济密切相关的增值税、所得税等税收分享机制。充分考虑数字经济轻资产运营特点，特别是考虑到消费地与生产地空间不统一的现实情况，强化消费地在参与增值税收入分配中的权限，解决好因过度考虑生产地原则造成的税收不公和无序争夺税源等问题。从美国实践看，2018年6月21日，在南达科他州（South Dakota）诉Wayfair案中，美国联邦最高法院以5比4票推翻了既往Quill和Bellas Hess案中确立的物理存在（physical presence）规则。该案结束了长期以来电商没有物理存在就不需要代收、代缴销售税的历史。对我国而言，要充分考虑数字企业的价值创造功能与空间分布特点，确定税收分配实施细则，避免数字企业因避税动机产生税源跨区转移现象。同时，还要结合各地数字经济发展实际情况，加大国家层面对数字经济税收的调节力度、改进和完善税收的调节方式，统筹推进数字经济税收改革实践，规避“一刀切”政策带来的非必要数字经济效率降低，加强数字经济在推动经济高质量发展中的动力支撑作用。

主动参加国际数字经济税收制度设计，向全球数字经济治理实践提供更多原创性的中国方案

当前，数字经济征税全球协调机制仍然处于探索阶段。由于企业的BEPS问题，很多发展中国家税收损失的问题十分普遍，因此，建立更加公平合理的国际数字经济税收秩序意义重大。根据OECD的估算，各国每年因国际避税而遭受的税收收入损失多达1 000亿—2 400亿美元，约占各国公司所得税收入的4%—10%。经过长期不断发展，我国已由资本净输入国变为资本净输出国，在国际经济格局演变过程中发挥着前所未有的重要作用，并且与全球产业链、供应链深度嵌套。这种情况下，我国应由既有数字经济税收治理秩序接受者转变为新的国际数字经济治理秩序引领者。为此，要积极参与“双支柱”解决方案、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）与《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协议》（CPTPP）等有关国际谈判，维护包括中国在内的广大发展中国家的合法的数字经济税收权益。同时，要有序开展新型数字技术研发及应用、数据信息安全、数据要素市场化等相关领域的国际合作，为全球数字经济更好更快发展提供中国方案，贡献中国智慧。

税制改革赋能我国数字经济国际竞争力提升的原则要求

坚持生产关系与生产力相适应的基本原理

按照马克思主义政治经济学的基本观点，税制改革属于生产关系调整的范畴。从实践需求看，数字经济生产力发展水平决定是否需要税制改革、以怎样的方式推动税制改革。数字经济作为一种人类历史上从未出现过的新经济形态，是在工业经济形态基础上的质的飞跃，而实现这一跃迁的根本动力在于数字技术的发展与应用，数字技术作为人类生产力发展水平进入新阶段的重要标志，在生产过程、生产组织等各方面都深刻改变了经济发展的底层逻辑。因此，通过深化税制改革，调整优化数字经济生产关系，使数字经济生产关系与数字经济生产力相适应，才能够更好地改善和发展数字经济生产力，从而更好地提升我国数字经济国际竞争力。另外，税制改革还要根据数字经济特点，兼顾生产地与消费地对合理利益的诉求，避免税源争夺战、拉锯战，从制度设计上建立更加公平、合理、有序的税收利益分享机制。也可以尝试在分税制框架下将数字经济税收作为中央税收收入，再由中央通过转移支付等方式进行再分配，不过这一制度调整也应在实践中逐步推进，避免因短期内制度调整力度过大造成阻力难以调和等问题。

充分兼顾发展效率与公平

要坚持有效市场与有为政府相结合的原则，充分兼顾发展效率与公平。要按照税收中性原则，尽量减少或剔除产业数字化和数字产业化过程中税收领域的制度性障碍因素，让市场在资源要素配置中发挥决定性作用。要秉持数字经济与非数字经济的非歧视性税收政策，相同类型或性质的营业性收入应当承担相同的税负水平。还要充分发挥数字技术之所长并将其运用到数字经济税收实践中来，积极应对数字经济虚拟性、即时性等特点对数字经济税收管理带来的冲击，更好地规范数字经济发展秩序，避免因政府政策偏移扰乱企业正常运行秩序。通过应用数字技术，积极填补由于数字经济参与门槛大幅降低、零工经济、共享经济愈加普遍带来的征管、监管漏洞。目前，自然人等微观个体参与数字经济的约束条件很低，税源分布更加分散化、小型化，导致税收、征管、监管的难度进一步增加。因此，必须加大数字技术在数字经济税收实践中的应用，加大数字经济税收征管、监管的制度及工具创新，从根本上变革传统的税收征管、监管模式，推动实现由“以票管税”向“以数治税”的升级换代。

遵循渐进式改革基本路径，在实践中持续发展完善

数字经济成为人类经济活动的主体形态过程是建立在工业经济形态基础上并由此逐渐发展而来的历史演进过程。在这一过程中，数字经济给人类经济活动带来了由点到面、由浅入深的全面而系统的深刻变化。考虑到人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是我国社会的主要矛盾，数字经济发展的区域之间、城乡之间、产业门类之间等客观上也存在不平衡、不充分特点，为更好地解决这些矛盾问题，传统税制及其变革亦应按照因时制宜、因地制宜、因事制宜的要求，遵循渐进式改革基本路径，通过政策试点等方式在实践中不断发展完善。要持续深化增值税、所得税等主要税种改革，合理规范和引导数字经济发展。数字经济条件下的产品和服务交易活动主要属于增值税征税范畴，应根据数字经济活动特点完善相关法律条文，确保数字经济形态下的新商业模式、新业态等纳入增值税范围。数字经济发展仍处于“放水养鱼”阶段，虽然没有明确开征“数字税”，但它并不是“免税”经济。要以全球应对数字经济BEPS问题为契机，结合“双支柱”解决方案等国际数字经济治理的宗旨、做法、经验等，对国内跨区域数字经济税收利益进行合理划分，推动我国所得税制度改革更好地与国际接轨。

（作者：薛阳，内蒙古工业大学  经济管理学院、中国社会科学院工业经济研究所；胡丽娜，中国社会科学院财经战略研究院；编审：金婷；《中国科学院院刊》供稿）