（二）“十一五”利用外资的目标

　　“十一五”规划期间，跨国产业转移仍将处于活跃期，来华外资总量仍将处于高位。利用外资工作要落实科学发展观的要求，按照以人为本、全面协调可持续发展的目标和建设和谐社会、建设创新型国家的总体要求，与时俱进地调整的战略目标。利用外资要从以往追求数量转变为提高质量，进一步提高利用外资的水平。具体而言：

　　第一，提高外商投资项目的价值含量。从产业结构看，20多年来来华外资的产业结构发生了明显变化，在制造领域，从早期的纺织、轻工、玩具等传统产业为主转变为以电子信息、机械、化工、制药等产业为主，尤其是IT产业的外商直接投资，为使我国成为IT产品出口大国发挥了不可替代的作用。从全球产业分工价值链角度看，传统产业存在高附加价值环节，高新技术产业存在低附加价值环节，来华外商直接投资总体而言，仍处于劳动密集的低附加价值环节。因此，无论是制造业还是服务业，无论是传统产业还是高新产业，均应将提高外商投资项目的价值含量作为主要目标。“微笑曲线”形象地描述了各个价值环节的价值含量，所谓价值含量不是指资本的收益率，而是指劳动生产率。提升外资项目价值含量就是从目前以劳动密集的组装、简单加工环节尽快地向上游设计、研发、复杂零部件的生产和下游的运营（总部经济）、市场开拓、物流、金融务、法律、会计等服务环节延伸。

　　第二，提高外商投资的溢出效应。对于东道国而言，外商直接投资既有“溢出效应”，也有“挤出效应”。“溢出效应”是对本土经济的正面外部性，而“挤出效应”则是对本土经济的负外部性。以技术进步为例，“溢出效应”可能通过多种机制传导，如外资企业对本土配套企业的订货要求、技术指导，人员的流动带来的管理、技术及国际市场网络的扩散，竞争带来的示范作用等。“挤出效应”可能表现为争抢本土企业的研发骨干人才、抬高研发成本、削弱本土企业的独立研发能力甚至压迫本土创新企业的生存空间等。我国以住的外资政策较多地关注了外资对于经济发展、就业、出口、税收等的直接贡献，对如何引导、鼓励和刺激外商投资企业发挥其“溢出效应”关注不够，政策不够完善。随着我国告别资金短缺时代，“十一五”规划期间，外资政策要着力发挥外资的“溢出效应”。

　　第三，加强国家经济安全。外商投资对国家的经济安全，既可能有贡献也可能有负责影响。例如，外商投资企业出口创汇，有利于一国的汇率稳定与金融安全，另一方面，外汇过多也可能导致货币发行过多，推动通货膨胀或泡沫经济，威胁宏观经济稳定。在一些战略性行业，如果龙头企业大量被外资企业投资，也可能会对国家经济安全带来威胁。不少国家均设有外商投资的审查机构，主要是评估外商投资对国家经济安全的影响。随着外资企业来华存量越来越大，特别是一些具有战略性的服务行业对外资开放力度加大，必然要求我国在开放中加强经济安全。

　　（三）政策建议

　　1、继续坚持吸收外资的政策取向。我们处在全球化的时代，跨国投资不仅给东道国带来发展机遇。全球绝大多数国家，都在进一步推进投资自由化，改善投资环境。中国在过去20多年中之所以成为全球化的少数赢家之一，与我国采取的正确的利用外资战略密切相关，外商直接投资对我国经济发展的贡献有目共睹。在吸引外资过程中，并不可能做到十分十美，针对个别外资企业存在的劳工问题、环境问题、垄断问题等开展反思，无疑有利于我国进一步完善相关法规，改进管理。但如果借此否定利用外资、对外开放政策，则是以偏概全，犯了“一叶障目，不见泰山”的错误。有的论者从我国外汇储备多的现实出发，引用“两缺口”理论来否认继续扩大利用外资的必要性。发达国家普遍不缺资金，但也都对外国投资持欢迎政策，“两缺口”理论何以解释？在全球化的时代，跨国投资对东道国的主要贡献，早已经超越了弥补资金缺口的作用，更重要的是跨国投资带来的先进技术、管理、人才和国际市场网络，对于深化东道国参与国际分工，提高东道国的国际竞争力具有重大意义。我国正面临着转变经济与外贸增长方式的艰巨任务，坚持进一步扩大吸引外资的政策取向，对实现全面协调可持续发展的宏观目标十分重要。

　　2、突出利用外资的产业与区域导向。来华外资在产业上过多集中在制造业，服务业吸引外资不足；在空间上，约90%的直接投资集中在沿海地区，内陆地区吸收外资不足。随着我国实现内外资企业所得税并轨（即“两税合一”），标志着我国对外资企业实行普惠政策的终结，这是新时期协调内外资关系、建立平等竞争的统一大市场的要求。“十一五”时期要进一步加强对来华外商投资的产业与区域布局引导，在产业结构上，应该及时修订现有的外商投资产业指导目录，从产业价值链角度细化产业指导目录，鼓励外商投资到附加值更高的生产环节上，如为生产服务的现代服务业、总部经济活动、研发、资本与技术密集程度较高的制造等，而不是简单地归类为高新技术产业之类。对于高耗能、高污染的外资项目要严格禁止。中西部地区吸引外资不应完全照搬沿海地区的模式，因为内陆地区不适合发展沿海地区大规模开展的加工贸易，因此，应该在内陆地区选择少数基础设施较完善、交通区位良好、人力资源或自然资源较丰富的地区，设立特殊经济区，继续对外资实行鼓励政策，引导外商在此投资开展制造业或发展服务外包。

　　3、处理好利用外资与自主创新的关系。大力提倡自主创新，建设创新国家，是我国在新世纪提升国力的根本。但是，自主创新不是关起门来搞研发，而是要充分利用全球化带来的各种有利条件，以便低成本、高效率地开展创新活动，并充分实现创新成果所带来的经济效益。外资企业对自主创新具有“溢出效应”，不应将自主创新与利用外资对立起来。在开展自主创新时，要充分发挥外商投资企业的“溢出效应”，为此，要继续鼓励外资企业在华开展更高水平的研发活动，鼓励外资企业加强与本土企业、教学科研机构的合作与交流，鼓励高素质人才的流动。要加强宣传，打消外商投资企业对自主创新政策的疑惑。

　　4、正确处理利用外资与经济安全的关系。以我为主，把握好开放的进程与力度，加强对外资对我战略性产业进行投资的风险评估，加强日常信息搜集与统计工作，监控可能发生的风险。同时，要防止过分强调经济安全，丧失发展机遇。美国政府否决中海油并购优尼科的主要理由，即这桩并购威胁美国经济安全。不过，美国政府对此案的否决，引起了全球舆论的哗然，这无疑给各国提供了一个反思的教案，即滥用国家安全否决外商投资，也会对国家发展产生另一种负面影响。我国政府已经越来越重视国家经济安全，例如，有关外资并购的法规中，已经将国家经济安全作为审查并购的一项标准，但尚未准确定义，评估对国家经济安全影响的程序也还不够明确。总之，未来利用外资工作中，要正确处理吸收外资与国家经济安全的关系，深入研究外商投资对经济安全的两面影响，充分发挥其正面作用，防止其负面影响。（国务院发展研究中心 隆国强）