1．农村新型合作医疗发展速度加快

从2006年起，中央和地方财政较大幅度提高了新型合作医疗的补助标准，大部分试点地区的农民自己交纳10元人民币，地方政府和中央政府分别补贴20元。一些地方的补助标准超过了国家规定，如天津市塘沽区人均基金达到200元，大部分来自地方补助。

中央要求，全国试点县(市、区)2006年数量达到全国县(市、区)总数的40％左右；2007年扩大到60％左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民。

实践表明，在2006年，农村新型合作医疗取得了比较明显的进展。各项指标均提前完成。

最新统计显示，截至2006年9月底，全国已有1433个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，占全国县（市、区）总数的50.1%，实现了年初确定的工作目标。有4.06亿农民参加了新型农村合作医疗，占全国农业人口的45.8%，参合率达80.5%。2006年1至9月，全国有1.4亿农民从新型农村合作医疗中受益，共得到医疗费用补偿95.8亿元。从总体上看，全国新型农村合作医疗运行平稳，逐步规范，卫生服务水平提高，农民医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的问题有所缓解。

作为农业大省的陕西，农业人口达两千七百六十五万，其中贫困人口八百万，大约有三分之一存在因病返贫、因病致贫现象。2006年，陕西农村合作医疗试点县由2005年的11个扩大到43个县(市、区)，覆盖农业人口一千两百二十八万人，平均参合率为87.2%，居中国第三位。

从新型合作医疗的实践看，这项工作具有明显的医疗救助性质，但也存在一些问题。例如，以大病为主的医疗补偿机制有待完善；基金筹集困难，运行管理费用过高；医疗保险没有照顾到日益庞大的流动人口。

2．农村“五保户”供养政策调整

2006年国家发布了新修订的《农村五保供养工作条例》。新的国家条例重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金在地方政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村一部分有特殊困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。

从以往的实践看，农村五保供养制度的落实尚不尽人意。最大的问题是农村五保供应制度的资金来源没有充分保障。按照过去的规定，农村五保供养所需经费从乡镇统筹费中列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营收入、集体企业上交的利润中列支。在一些经济落后的地方，需要列入五保供应范围的农户比较多，但乡镇政府筹集资金的能力却很弱，村集体经济力量更是薄弱，农村五保户的保障水平就不可能很好。随着“三提五统”被并入农业税，再后来农业税也被取消，农村五保供应制度运行的经费落实问题就突出起来了。在这种背景下，农村五保供应的经费就只能列入政府财政预算了。

3．农村最低生活保障制度正在全面实施

2006年的一项与农民切身利益密切相关的政策，是中央决定从2007年开始在全国范围里建立农村最低生活保障制度。2007年的“一号文件”要求，在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。

目前，全国有2000多个县、1500万人享受了低保。据有关资料，2006年1－8月城镇低保支出134.3亿元，农村低保20.6亿元，特困救济8.6亿元，五保供养21亿元。各地出台了不同的低保标准，有的在1000左右，有的则在2000元以上。据此估计，全国低保的平均水平将超过国家规定的“贫困线”，待低保制度覆盖全国农村以后，涉及的低保人口将超过全国农村贫困人口，低保资金规模会在50亿元以上。

4．农村社会保障的其他问题

2006年在农村养老保障方面没有出台新的政策。总体上看，国家已经确定以渐进方式解决农村养老保障问题是正确的。养老不能靠国家财政，农村养老更不能指望国家财政。目前，在城市解决养老社会保障的资金问题，是雇员和雇主一共拿收入的28%；养老其实是老百姓自己花自己的钱，而且付出很大的代价。美国的养老保障税率是17%。农村养老保障的社会化只能随经济发展逐步推进。

农村各项社会保障和社会救助政策的相互衔接是一个值得认真研究的问题。目前我国农村有多种社会保障和社会救助形式，其中，低保政策、五保供养政策和特困户救助政策是专门针对农村低收入或无收入人群的。一些农村地区因为地方财力不支，尚没有实行低保政策。在一些已经实行这些制度的地方，可以看出这些制度存在相互衔接方面的问题。现行政策规定，在没有实行农村养老制度的农村地区，如果两个老人丧失了劳动能力，其孩子如果有赡养能力，则不能被确认为五保户，相反则可以是五保户。这个规定意在鼓励子女赡养老人，但从长期趋势看，子女赡养老人的义务将会淡出历史舞台，否则我们也没有必要逐步推广农村养老制度了。由此可以看出，农村养老制度与五保供养制度存在潜在的摩擦。

能不能逐步用农村社会化养老制度和低保制度替代现行的其他农村救助制度？我们认为看是可行的，并且应该把它看作一个趋势。如果认定这种趋势，就应该在设计各种具体制度时注意彼此间的相互协调。

另外一个值得关注的问题是，国家扶贫政策成为政策研究领域争论的热点。目前，全国扶贫领域的投入包括财政资金和信贷资金两项已经达到400亿元左右，远远超过全国农村低保资金的规模。能不能用低保投入替代扶贫投入？哪一种投入的社会经济效益比较好？人们在关注这样一些问题。亚洲开发银行发布了一份建议书，建议中国通过建立农村低保制度来从根本上解决2820万人均年收入在627元以下农村人口的温饱问题，他们认为以这种方式解决问题比开发扶贫投入少，而且更见效。该机构发布的题为《关于建立农村低保制度、全面解决农村温饱问题的建议》指出，中国政府从1986年以来启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划。未获温饱的农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2820万（目前按新的标准只剩下约2300万）。剩下的未获温饱的农村贫困人口是居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区或最终需要搬迁移民的。剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难根本解决问题。

国家扶贫工作领导机构的官员反对用低保替代扶贫，坚持认为开发式扶贫具有重要意义。而相反意见认为，对于约500万或更多一些的农村极端贫困人口，扶贫开发对他们的意义不大；其余条件较好的贫困人口可以从经济开发中得到帮助，但这种经济开发可以纳入一般的农村开发项目中去。如果这个观点正确，国家扶贫机构的主要任务应集中在移民工作领域。过去已经移民约200万，再用20年左右的时间移民600万也不是难事。

另外一个值得讨论的事项，是移民的落脚点问题。过去移民是农村到农村，新移民与老居民之间存在一定的资源争夺问题。陕西某移民村人均土地耕作面积不到1亩，农民生活仍然困难。利用新开垦土地只能解决一部分移民问题，且存在环境保护压力。能不能直接将自然条件不利地区的极端贫困人口移到全国的几百座城市？我们认为这值得考虑。用20年的时间移民600万，平均每年每个城市不到1000人。考虑到东部发达地区的一些新兴城市的潜在贡献能力，这个办法实施的难度会更小。【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：党国英　中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任、研究员】