- 政策解读
- 经济发展
- 社会发展
- 减贫救灾
- 法治中国
- 天下人物
- 发展报告
- 项目中心
上海谋划人口新布局
2301.91万！
这是第六次全国人口普查（下称“六普”）公布的上海常住人口的最新数据。与2000年第五次全国人口普查结果相比，10年间，上海市常住人口共增加628.14万人，年均增长率为3.24%，几乎是全国平均水平的5.68倍。2010年上海常住人口密度为3503人/平方公里，是全国人口密度的20余倍，与2005年相比，上海市区域每平方公里增加699人。
随着全国及各地“六普”调查结果的陆续公布，关于我国特大城市究竟如何进行人口布局再次引发广泛关注。特别是上海，其人口总量压力主要集中于中心城区，仅占上海土地面积1/10的中心城区承载了超过全市一半的人口。
“北京、上海的常住人口增长原因和全国人口增长的原因是不同的。”上海市第六次人口普查领导小组办公室主任、上海市统计局副局长朱章海告诉《中国经济周刊》，“全国人口普查显示的人口增长，主要体现的是人口的自然增长，而上海人口的快速增长，是一种地域间流动带来的机械增长，而非人口自然增长带来的。”
户籍人口连续18年负增长
基于“六普”调查结果可以清楚看到，位于上海市中心区域的黄浦、卢湾、静安等中心城区人口减少较多，而位于城乡接合部和市郊的闵行区、浦东新区（包括原南汇区）、松江区、嘉定区和宝山区等则有较多的人口增量。
“近10年来上海人口分布呈现中心城区人口减少和近郊区域人口增加的变化，与上海产业结构调整的深化有一定关系”，上海市统计局负责人告诉《中国经济周刊》，“越来越多的制造业企业和服务业企业搬离上海市中心区域，而选择了在市郊开设工厂或设立总部基地，从而使外部人口涌入这些区域寻找工作机会。这也是地域间流动给上海人口带来的机械增长的表征。”
不过，上海户籍人口却正在逐渐减少。“上海常住人口近5年的增长可谓迅猛，但上海户籍人口自然增长已连续18年为负增长。”上海市统计局负责人告诉《中国经济周刊》。
据上海市民政局、上海市老龄办和上海市统计局联合发布的数据显示，截至2010年12月31日，上海市户籍总人口为1412.32万人。这意味着目前在上海的外来人口和本地户籍人口的比例已经是2：3，而第五次全国人口普查的结果显示是1：2（1900万常住人口中约600万为非户籍人口）。
根上海统计局和相关部门预计，如果按照上海现有外来人口的导入速度发展，未来5年内，上海非户籍人口和户籍人口的比例就会突破1：1。
上海市老龄办向《中国经济周刊》提供的数据显示，去年末，上海市户籍中60岁及以上老年人口为331.02万人，占户籍总人口的23.4％。而“六普”调查的结果显示，上海常住人口的年龄结构更加年轻化了，以65岁以上人口的口径，常住人口的老龄化水平为10.12%，比2000年下降了1.34个百分点。
然而，由于老龄化是个综合性的社会问题，涉及到医疗、养老等各类政府公共政策，在我国户籍制度并未有重大改变的前提下，户籍人口统计下的老龄化更具有现实意义。上海市老龄科研中心等部门预测，进入“十二五”后，上海市户籍老年人口还将快速增加。2015年上海市户籍老年人口或将超过430万，占户籍总人口比例将近30％。事实上，上海于1979年进入老龄化社会，比全国早了整整20年，老龄化程度也比全国平均水平高出近10个百分点，逼近甚至超过日本等发达国家。
上海保监局相关负责人告诉《中国经济周刊》：“2011年至2030年将是上海老龄化人口迅猛增长期，在这20年间，60岁及以上的户籍老年人口平均每年增加11.78万人，到2030年将猛增至561.26万人。”
事实上，上海老龄人口总数和分布的问题也牵涉到上海未来总体的人口布局问题，如何按照人口变动趋势进行布局，将考验政府如何进行社会资源的公平和有效分配。
布局四个“人口圈层”
据《中国经济周刊》了解，基于上海“六普”调查结果，上海市人口计生委将按照人口发展功能区域规划把上海人口分布划分为4个圈层，并制定相应的人口发展目标。
“到2020年，各功能区人口容量分别为第一圈层950万至1000万人，密度为15079人/平方公里；第二圈层900万人，密度为4000人/平方公里；第三圈层350万人，密度为1061人/平方公里；第四圈层2万人，密度为114人/平方公里，”上海市人口计生委相关负责人告诉《中国经济周刊》。
其中，第一圈层包括了上海外环线以内，区域面积约为630平方公里，其中内环线以内高密度区为人口“疏散区”，内外环线之间为人口“稳定区”。根据规划至2020年，外环线以内的中心城区主要以人口总量稳定为目标。
而第二圈层包括上海外环线以外，黄浦江、大治河以北的地区，面积约2250平方公里，定位为人口“集聚区”。包括嘉定新城、青浦新城、松江新城、南桥新城、临港新城等五个新城分布在该区域，紧靠外环线呈环状分布的商品房配套基地也均在该区域。该区将成为中心城区的“通勤区”，这意味着这些区域必须建立足够便捷的交通以通往市中心区域。
上海市人口计生委相关负责人告诉《中国经济周刊》：“包括嘉定新城、青浦新城、松江新城、南桥新城、临港新城等，各自的规划人口一般是80万到100万人，仅这些新城人口导入总量就将近500万，这些地方人口增长对当地经济、社会事业的发展有利，这些新城的各项政府配套措施和商业设施正在逐步得到完善。”
第三圈层主要包括通勤区以外的郊区县部分，崇明县除东滩和横沙岛以外的乡镇，面积3300平方公里，是上海主要的农田分布区，定位为人口“稳定区”。
第四圈层包括崇明县东滩和横沙岛、九段沙等区域，面积175平方公里，为自然保护区，定位为人口“限制区”。
上海市人口计生委相关人士告诉《中国经济周刊》，上海内环以内被认定为人口“疏散区”主要是基于人口密度过大的考虑，一方面人口太多，另一方面土地太少。在人口过多的问题上需要通过棚户区改造、旧房拆迁等方式把人口向“集聚区”转移，与此相对应，城中心的土地资源宝贵，如何更为有效利用也是应该考虑的问题。
据《中国经济周刊》从上海市政府多个部门了解到，自去年以来，上海市层面提出了对市中心区域的行政规划进行调整的看法，截至目前并没有形成统一的看法上报国务院批复。
市区或酝酿行政整合
“未来上海中心区域规划应该是西部以虹桥交通枢纽和虹桥商务区为核心，浦东应该以大陆家嘴(15.99,-0.12,-0.74%)地区为核心，而在两者之间的应该是上海的中央商务区和文娱区域，但目前这片区域涉及的区级行政机构比较多，并不有利于规划和统筹。”一位不愿意透露姓名的上海市政府官员告诉《中国经济周刊》。
在过去5年，北京、上海等特大城市吸纳了大量的外来人口，城市向外扩张态势愈来愈明显，这对原有的行政规划调整形成了倒逼机制。
2010年，国务院正式批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示，撤销北京市东城区、崇文区，设立新的北京市东城区，撤销北京市西城区、宣武区，设立新的北京市西城区。
继北京之后，上海紧随其后。
据《中国经济周刊》从上海市相关部门了解到，继2010年国务院批复同意南汇区并入浦东新区之后，上海市政府的确正在酝酿对城中心包括黄浦、卢湾、静安等中心城区和长宁、虹口等部分行政区域进行新一轮的调整和整合，目前已经有了初步的专家建议思路。
2000年以来，上海加快了工业产业结构的调整，生产型企业逐步向工业园区、高新技术产业区集中，大量外来新增就业人口向市郊的城乡接合部流动，并把自己的生活区也转移到附近；而中心城区的经济功能在逐渐加强，形成了商业和办公区域，居住人口则向外转移。
“六普”的调查结果显示，过去5年间，上海人口总量增幅超过50%的7个区分别是松江区、闵行区、嘉定区、青浦区、奉贤区、宝山区和浦东新区。而位于城中心的三区人口分别为黄浦区人口429891人，卢湾区人口248779人，静安区人口246788人，远远低于浦东、嘉定、闵行、宝山的百万量级。
不过，据《中国经济周刊》了解，目前上海仍未对最终的区域调整进行敲定。目前，从专家论证的角度来看已经有多种观点。一种看法认为，应该对黄浦区、卢湾区、静安区进行整合，合并成为一个区域，这样有利于对南京路、淮海路等重要商业区域进行统一规划布局。另一种看法则认为，黄浦区应该和卢湾区进行整合，并把位于虹口区的四川北路商业街区域部分并入，作为未来上海中心商务区域，而静安全部或部分并入长宁区，成为未来大虹桥发展的组成部分。
截至记者发稿时，上述两种上海市中心区域整合方案仍然未得到官方的正式回应，上海市开云网页版-开云（中国）官方在线登录办有关人士仅表示，直辖市区域规划调整牵涉的问题很多也很复杂，必须得到国务院批准后才能够正式对外界公布。