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未导致“全市一盘棋”
北京市人大常委会副主任刘晓晨日前在调研北京城市总体规划实施评估工作情况时说：北京城市总体规划实施五年来，以科学发展观为指导，总体情况比较好。但在执行过程中出现了一些新情况和新问题，要进一步理清思路、明确目的、总体把握，依据专家评审成果，从战略高度解决总体规划实施过程中出现的问题。
2005年版总体规划基于对新中国成立以来北京城市建设的经验总结，提出整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构的战略目标，要求“逐步改变目前单中心的空间格局，加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构”。这一愿景在目前人口规模被提前突破的情形下，在多大程度上得以实现，应当是重点评估的内容之一。
在2005年版总体规划修编过程中，各方形成的共识是：自1950年代开始在旧城上面建新城，以旧城为单一的城市中心不断向外扩张的发展模式，导致了北京的城市就业功能过度集中于以旧城为核心的中心区域，大量工作人口在郊区居住，引发城郊之间巨大规模的长距离交通，导致严重的交通拥堵，虽经1980年代以来不断投入巨资修路架桥仍难以缓解，因此必须改变以改造旧城为导向的城市发展方向，通过整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构，推动全市平衡发展，从战略层面走出困境。
这意味着必须采取果断措施，将城市中心区的建设量向外围新城转移，避免外围新城继续承载因中心区改造被迫外迁的工作人口而沦为巨大规模的睡觉城。只有保护旧城，严格控制中心区的建设量，才能产生“挤出效应”，使外围新城的建设获得最为充分的支持，城市结构的调整才能顺理成章。
从2004年8月31日起，北京市禁止经营性土地协议出让，统一采用招标、拍卖和挂牌的方式进行出让，市级政府对全市土地一级市场的垄断经营权得以确立，总体规划的实施也获得了最可宝贵的施工手段——市政府能够通过土地一级市场的调控，使中心城的建设量和过度密集的城市功能向外围新城转移，通过外围新城的高强度开发获得充足收益，并以此补贴旧城保护和中心城其他地区的调整改造，从而达到城市结构调整的目的。可是，这一情形并未出现。从目前的情况看，北京市的土地开发，特别是功能区开发，仍呈现较大的分散性，市政府对土地一级市场的垄断，并未导致总体规划实施中的“全市一盘棋”。
分散性
先看旧城，它虽被总体规划确定为整体保护的对象，但在其62.5平方公里的范围之内，拆除重建至今未绝。今年3月，北京市规划委员会向北京市政协文史委员会所作的《北京市历史文化名城保护工作情况汇报》称，旧城的“整体环境持续恶化的局面还没有根本扭转。如对于旧城棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局的保护落实不够。据有关课题研究介绍，旧城胡同1949年有3250条，1990年有2257条，2003年只剩下1571条，而且还在不断减少。33片平房保护区内仅有600多条胡同，其他胡同尚未列入重点保护范围内”。
比较2008年出版的北京市规划委员会、北京市城市规划设计研究院、北京建筑工程学院编著的《北京旧城胡同实录》披露的数据可知，2003年至2005年之间，旧城之内的胡同数量已从1571条减至1353条，两年内共减少218条，年均减少109条。截至2005年，旧城内还有相当一批拟建和在建项目，涉及419条胡同，处理原则是：保护区内必须保留，协调区内和其他区域只保留“较好的胡同”。《北京旧城胡同实录》课题组据此原则作出胡同数量再度减至1191条的预测，即还有162条胡同在2005年版总体规划被国务院批准之后将被继续拆除。
截至今日，旧城之内，胡同还残存多少？过去五年中，又批准和实施了多少改造项目？现在，还有多少改造项目正在或将要实施？在今年北京市政协文史委员会为调研“重视北京历史文化遗产，做好古都风貌和文物保护工作”而召开的相关会议上，有关部门未能作出说明。
再看中心城。总体规划虽提出要把中心城（以旧城为核心、占地约1085平方公里的规划市区）过度密集的功能和产业向新城疏散，但在中心城范围之内，中央职能仍以不可阻拦之势进行着空间扩张，两大金融贸易区也展开了空间竞赛——位于西城区的金融街去年迈开西扩步伐，其核心区将从原规划的1.18平方公里拓展至2.59平方公里；位于朝阳区的CBD去年宣布东扩计划，将在未来6到8年内，完成占地3平方公里的拓展区建设，规模相当于再造一个CBD。与中心城高度关联的重大建设还包括2009年11月北京市公布的《促进城市南部地区加快发展行动计划》。根据该项计划，未来3年，北京将投入2900亿元，对崇文、宣武、丰台、房山和大兴5个区的基础设施、园区建设、民生工程加强发展，打造“一轴一带多园区”的城南产业发展格局。这2900亿元投资规模，与北京市为举办奥运会投入的2800亿元相当，后者分7年实施（2001-2008年），前者要在3年内完成，且规模多出100亿元，力度之大可见一斑。
最后看新城。总体规划确定重点发展位于东部发展带上的通州、顺义和亦庄3个新城，使它们成为中心城人口和职能疏解及新的产业集聚的主要地区，形成规模效益和聚集效益，构筑中心城的反磁力系统。但在目前中心城功能持续“聚焦”的情况下，这3个新城的反磁力难以形成。最大的悬念是功能规划与中心城几乎同构的通州将如何发展。在2005年版总体规划修编过程中，曾有学者提出将通州设为新的中央行政区，以带动城市结构的调整，这一建议未获采纳。总体规划将通州确定为“中心城行政办公、金融贸易等职能的补充配套区”，它显然无法与中心城展开同样内容的竞争。今年1月，北京市规划部门发布消息：将在通州建设一个北京最高端的商务中心区。但在中心城内金融街西扩、CBD东扩的背景下，这个“最高端的商务中心区”建设将遭到巨大挑战。最危险的情况是，不断自我膨胀的中心城如果吸干了通州的发展养分，后者就可能沦为一个巨大规模的睡觉城。