中国户籍制度50年变迁：狭义"户改"刚刚起步

历史地看，户籍制度的形成有其深刻的政治、经济原因。在追求“迁徙自由”的梦想之路上，我们要走的路显然很长。

全球目前只有少数几个国家实行严格的户籍制度，中国至今属于其中之一。

衍生于计划经济年代的户籍制度从严格控制到半放开历经了漫漫50年，现在仍处于有待彻底改革的相持阶段。

中国户籍制度背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。彻底的改革，绝非改掉一纸户口所能解决。

城乡二元户籍制之源

1958年，被视为中国人口管理制度的一个分水岭。

这一年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排。在此前的1954年，其实中国公民的迁移自由已经从宪法中被取消。

从1958年人民公社建立开始，中国人步入了一个漫长的城乡分割二元体制。这一体制的形成，很多人把其归结为计划经济使然，三农问题专家、中国人民大学教授温铁军则认为这更多是当时的经济危机造成的。

他在《我们是怎样失去迁徙自由的》一文中提到，在1952--1957年中国一五计划时期，大约有2000多万农民工已经自由流动进入城市。但从1959年开始到1960年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出2000万人。

这一变化源于当时中国的经济发展战略。建国后中国政府采取了优先发展重工业的战略，“一五”时期所建立的基本是军重工业为主的国家工业体系，重工业有一种内生的“资本排斥劳动”的机制，这一方式起初并未对农村劳动力完全封闭，期间部分农民工流动现象可以说明这一点。

不过情况到了1956年发生变化。中国工业此时刚刚起步，由于中苏交恶，苏联停止了对中国工业化的后续投资。苏联停止援助后，政府财政赤字大规模增加，基本丧失了扩大再生产能力，没有新增扩大再生产就没有新增就业，所以1959年政府不得不把进城的人向外迁移。

斯大林说过，要实现工业化，必须牺牲农民的利益。这一观点可以充分解释中国建国初期学习苏联模式的工业化路径。1958年人民公社建立后，政府在公社一级建立财政和农业银行机构，以全额提取农业剩余，并且形成了城乡分割的二元体制结构来保证这种内向型的资本积累，农业成为重工业所需资本的积累来源。

北京理工大学教授胡星斗分析，对比西方国家先发展轻工业、积累了大量资金再逐渐投资到重工业的发展模式，当时中国优先发展重工业的战略“客观使得轻工业没有为重工业提供积累的机会”，只能通过“把农民固定在土地上，让他动弹不得，永远种粮食这种方式来实现资金积累”，从而演变为一场对农民的“掠夺”。

这一背景下，户籍制度一诞生就带有浓重的命令经济色彩，并为之确立了一套完善的具体管理制度，内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”从此在中国根深蒂固。

1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。1977年，国务院第一次正式提出严格控制“农转非”，此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

在严格的户籍管理制度下，上个世纪整个60、70年代自动流动的人口几乎没有。城市生活柴米油盐都是凭户口凭票证供应，没有票证，意味着无法生存。

户口成为了利益载体

在长达50年的时间里，户籍政策构筑了“农业户口”与“城市户口”在实际利益上的不平等。两种户口成为差别化分配各种利益的最直接标签。

非农业户口在各项待遇上明显优于农业户口。在改革前近30年的国家工业化初期阶段，城市人口享受到了从出生到死亡的各种保障制度，这些保障靠国家财政补贴维护。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3至4万元，2亿多人就需要6万多亿元……

然而，占人口80%、只能提供积累不能分享工业化收益的农民一直与这种制度无缘，土地成为他们唯一的保障。

两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。1961年之后，要成为国营企业工人一般首先要有城市户口。在整个社会，干部、工人、农民之间的阶级分野非常分明。

户口制度的辐射力量是惊人的。人们很快发现，其背后逐渐附加了从社会保障到教育、医疗、公共服务等几乎所有公民权益的城乡化差异。城乡之间建立起一种在政治、经济、文化社会基础上的全方位不平等，由此也衍生了长期二元社会结构下城市市民的“一等公民”与农业人口的“二等公民”的社会地位。去掉“农”字标签，获得与城市公民平等的社会身份，成为几代农民百折不挠、掺杂无数辛酸血泪的奋斗史。

80年代中后期，随着户籍制度的松动，“农转非”控制指标有所调整，一些地方开始规定农民交纳一定数额费用就可成为当地有效市民。城镇非农业户口商品化的“星星之火”由此点燃，并以燎原之势蔓延至全国。

户口交易，成为30年户籍改革变迁中的独特现象。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿元，这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。这个数字，充分表明了户口负载的各种利益分配的真实含金量。

农民工潮：绕不过去的中国特色

改革开放后，农村联产承包责任制从根本上解决了我国农产品短缺问题，同时私营企业、乡镇企业的大量涌现及地区经济发展的差异需要劳动力的流动，政府才开始放松对人口迁移的控制。

1984年，户籍坚冰出现首道裂缝：是年国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》，文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口。统计为非农业人口，吃议价粮，办理《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这无疑是一个里程碑，给了部分人以“迁徙自由”，农民由此获得了在城市合法生存的权利。

随后，商品粮分配制度实现改革，农民进入城市少了“自带口粮”障碍，事实上形成了大量农民工涌向城市的打工热潮。这一人口迁移的趋势有着客观现实的推动：长期以来农村人多地少和农业收益低的状况使得农村中的剩余劳动力达到三分之二左右，这些剩余劳动力必然要向非农产业转移，而且大部分人向大、中城市转移。

农民流动的事实，一度推动了1993年开始的户口制度思想的重大改变，当时政府在政策讨论中曾经提出过不再进行身份限制。1994年公安部的户籍制度改革文件草稿基本精神就是改变管理原则，按照职业和居住地来建立户籍管理制度。

然而，1994年以后的宏观环境变化阻挡了这一改革的进程。本来已经起草户籍制度改革的文件暂时搁置，这一搁置就到了2002年，期间户籍政策一直未有实质性松动。

所以，在改革开放的前20年里，尽管城市发展市场经济的相当动力来自于大规模的人口流动，其中农民工潮是绕不过去的中国特色，这一数字到现在达到了2亿，占到总人口的15%，然而这一流动是以无数外来务工人员“两栖身份”的委曲求全为代价的。

进入城市的农民工在城市可以“立业”，但无法“安家”,城市不给他们“户口”，意味着没有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以获得的一切福利待遇。户籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、医疗制度对城市户口、农村户口的双重标准，使得农民工只能游离于体制之外。户籍政策成为这一系列制度不公的核心载体。

复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲教授在《中国农民工调查》中指出： “农民工之所以能够在城市中以比较低廉的价格从事经济活动，正在于他们的这种两栖身份。如果中国没有户籍制度，农民工就会希望拥有与城里人一样的生活方式、一样的收入、一样的劳动条件，但我现在觉得我是农民，我的家在农村，我到你这里来就是为了挣点儿钱而已，只要收入我认为可以，我就干了，这就是中国很低的劳动成本之所以能够存在的一个很重要的前提。”

理性地看，这一绝对不能称之为公平的制度，客观上帮助中国以低成本换取了农村劳动者的全部剩余，用不到30年的时间高速完成了资本原始积累和工业化，同时也使城市、农村置身于一种相对固定、平稳的社会环境之中。

然而负面效应同样明显，城市对农民工经济制度上的接纳和社会制度上的不接纳这一矛盾导致了中国城市化进程中的最大不公。胡星斗教授尖锐地指出：改革开放至今，城乡差距不但没有缩小，反而进一步扩大，最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行过像样的改革。

“市场经济制度天然要求迁徙自由，中国的户籍制度还是在通过人口登记区分不同的权利：你是在农村还是在城市，是在这个城市还是在那个城市，由此就享有不同的权利。我们还没有形成与市场经济相配套的人口管理制度。”

他提出，要改变这种人口制度，在进行“狭义”的户籍制度改革的同时也必须重视“广义”的户籍制度改革或者说“大户籍制度”改革，即户口登记改革与教育、医疗等“附加功能”的改革应当同时并进，进行平等权利的制度变革。

从这个意义上说，中国的户籍改革还只是刚刚起步。虽说“狭义”的户籍改革在2002以后一些省市就有了实质性举动，但中央层面上的制度推进尚不明晰；而广义上的“大户籍制度”改革，从“十七大”以来已然成为政府最重要、也最艰巨的命题之一。