公共住房政策的首要目标是解决住房问题而非市场问题

据财经国家周刊报道 日本从上世纪六十年代就开始制定并逐步完善其国民住宅计划。尽管这一计划未能阻止日本房价的快速上升，但却基本实现了住者有其屋的初衷。

该计划中设定的政策目标、分类供应、立法保障等诸多实践经验，或许可以给当前尚处在"保障"和"市场"二元制中的中国住房体系改革提供一些启示。

单一的政策目标

1966年，为解决住房短缺、提高居住质量，日本建立了国民住宅计划。该计划一直执行到2005年，期间共经历了10个五年规划。

国民住宅计划的亮点是，通过制定住宅发展规划，制定指导性的住宅标准，增加公共品的供给，从而对住宅市场施加导向性的影响。

国民住宅计划在每五年的发展规划中，皆注重因地制宜，引导目标区分为都市型标准和一般型标准。

同时，按不同的收入阶层分别确定对应的发展目标，包括基本保障性目标和引导性目标。基本保障性为同一地区的最低住房保障目标，引导性是指政府提倡和预期将达到的目标。

"日本有一点经验值得我们重视，就是其制度建设的目标是解决住房问题，而不是房地产市场中的问题。" 清华大学房地产研究所所长、中国房地产估价师学会副会长刘洪玉告诉《财经国家周刊》记者。

"如果同时赋予两个政策目标，即公共住房目标和拉动经济增长的目标，由于地方政府对经济增长指标过于重视的惯性，极有可能会忽略公共住房政策的目标。"

同时，"中国住房保障的政府责任，有过分依赖地方政府的倾向。"刘洪玉认为。

刘洪玉还表示，有关进行全国范围城市住房普查的呼吁持续10多年了，却始终没有动静。"当前的住房状况不清楚，何以进行科学的住房发展规划？"

保障性住房立法

日本政府的国民住宅计划中，有一套从中央到都道府县、市区町村纵向设置的住宅建设组织机构和住宅金融支持机构。在此基础上形成的"公团"，是最具日本特色的保障房开发建设主体。

日本"公团"的性质为政府全额出资的特殊法人，其中，中央政府出资约占3/4，地方政府出资约占1/4。

"公团"在日本也称之为都市再生机构，其开发的住宅被称为"公团住宅"，主要面向中低收入家庭出租或出售。

日本的"公团住宅"之所以能保持较长的生命力，很大程度上取决于相关立法。

二战以后，日本住宅供应严重不足，只好建一些简易住宅解燃眉之急。即使这样，到1955年，日本的全国住宅短缺仍有274万户。

为解决这一问题，日本政府颁布了《日本住宅公团法》。依据这一法律，经当时的日本建设省批准，"公团"于1955年设立。

《日本住宅公团法》中，对"公团"的业务范围规定为：住宅建设、住宅管理、住宅用地的开发、与住宅区相关的配套设施和公共设施的建设。

有关专家认为通过立法环节来确认建设主体、保障建设资金来源以及将产品分配给指定对象，这一点恰恰是中国住房保障制度所亟需完善的。

中国从上世纪80年代曾尝试用政府化的开发建设公司来建"安居房"。但在1998年取消福利分房以后，开发"安居房"的建设公司却陆续转轨，转向更为商业化的公司。曾经承建过无数的经济适用房等政府工程，如今却凭借手里日渐升值的土地资源，成为商品楼市中"地主"。市场化的巨大诱惑使得原本良好的"安居"愿景化为无形。

公共住房政策没有阻挡住泡沫

虽然日本在住房保障制度设计方面极尽智慧，但在刘洪玉看来，这并不能代表日本对高房价的治理也同样成功。

"不然就不会有20世纪八九十年代的房价泡沫危机了。"刘洪玉说。

中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌也对《财经国家周刊》记者表示，中国从2004年开始对房地产市场的调控，"恰恰是吸取了日本和东南亚一些国家的经验教训，中国政府从彼时起就对房地产市场的泡沫重视程度很高。"

刘洪玉强调，从日本的经验中可以看出，"公共住房政策的首要目标是解决住房问题而非市场问题，它可以给住房市场的稳定提供一个基础，但不是调控房地产的主要工具。"

《财经国家周刊》记者查阅日本对高房价的调控手段时发现，有大部分与我国现行手段近似或雷同，比如房源供应调节、税收调节、土地调节以及限制外来资金购房等等。

经过了房地产泡沫的洗礼后，一些在国际上被认为行之有效的手段，在日本政府的调控工具菜单中得到强化，比如发挥住房租赁市场的作用。

目前，日本全国自有住房比例为60%，租赁住宅比例接近40%。而东京与全国其他地区相比形成相反态势，租赁占到57%以上，自有产权占40%左右。大都市面积较小的高层出租公寓正成为发展趋势。

相关研究人员认为，这也对中国目前正在兴建的保障性住房有着借鉴意义。 　(张之清 王玉光 《中国房地产报》记者魏洪磊对本文亦有贡献)

背景资料

日本"公团住宅"模式起源与发展：

二战后，日本住宅供应严重不足，缺房户为420万户，只好建一些简易住宅解燃眉之急。即使这样，到1955年全国缺房户仍有274万户。为解决住房问题，日本政府颁布了《日本住宅公团法》。依据这一法律，经当时的日本建设省批准，"住宅公团"于1955年设立。

《日本住宅公团法》中对"公团"的业务范围规定为：住宅建设、住宅管理、住宅用地的开发、与住宅区相关的配套设施和公共设施的建设。

性质："公团"现在的名称为都市再生机构，开发的住宅习惯上被称为"公团住宅"，主要向中低收入家庭出租或出售。建成后的"公团住宅"以出租或出售的形式提供给居民，80年代以来，半数以上住房供出售，其余出租。供应方式是通过公开抽签、先到先得的方式决定迁入者。

成效：从1955年到2000年3月，累计建设"公团住宅"150万套，为解决日本住宅不足作出了较大的贡献。"公团住宅"中既有出租住宅(占53%)，也有商品住宅(占21%)，还有"公团"建设后出让给土地所有者，以便其经营出租住宅业务的"民营出租用特定出让住宅"(占26%)。