２００７年我国将全面建立覆盖城乡的低保制度。记者调研发现，农民和市民普遍关心三大问题：现阶段，城乡低保“两个标准”之间是什么关系？城乡低保如何做到“应保尽保”？９亿农民离城乡一体的社保体制还有多远？

城乡低保“门槛”相差多少算公正？

家住福建省龙海市紫泥镇仁和村的农民陈青叶，９年前丈夫病故，留下两个小孩，一度失去生活信心。当她每月领到９０元低保金时，这位母亲露出坚毅的眼神：“我知道政府在关心困难农民，我很感激。”

陈青叶是全国上千万农村低保人口中的一员。民政部有关统计显示，２００６年末全国农村低保人口为１５０９万人，约占农村总人口的２％。与此同时，全国城市低保人口大体为２２３０万人，接近城镇人口的４％。

中国社会学研究会会长陆学艺说，为缩小城乡差距，政府已承诺２００７年在农村全面建立低保制度，如果将农村低保人口比例提高到城镇４％的现有水平，意味着要增加上千万农村低保人口。同时应看到，城乡低保还是“两个标准”，相差较大。

福建省民政厅城乡低保处处长翁建国说，目前全省农村低保月人均补差为７９元。同期全省城市低保月人均补差标准为１８６元。二者相差一半以上。

统计显示，去年末全国城市低保月人均补差为１６９元，而许多省市的农村低保月人均补差只有３０多元。青海目前农村低保人均补差每月为２６元，只相当于城市低保的１／４。

一些省市民政部门负责人认为，城乡“社保”标准差别较大，一定程度上反映了经济发展和居民收入的城乡差别。目前的“城乡一体”并非补助标准完全相同，它主要是指城乡保障制度框架的一体化。

但有关专家认为，一些地方城乡标准差距过大，彰显城乡差别被制度化的体制性矛盾。城乡低保标准的差距究竟如何界定更公正、更科学，值得探讨。

统计显示，城乡低保标准吉林省为３６０元，而江西省则为７００元左右，浙江、福建等沿海省份则超过１０００元。

“一些地区制订的低保标准人为割裂城乡社会，偏离一体化改革目标，应予纠正。”有关专家说，“目前低保工作应统筹城乡，尽快实现城乡挂钩。”

近年来，福建、浙江等省城乡社保挂钩的探索引人注目。２００５年，考虑到城乡低保标准差异过大，浙江省调整标准设定，规定城镇低保标准按当地最低工资标准的４０％确定，农村低保标准按城镇低保标准的６０％确定，实现了城乡挂钩。去年全省农村平均低保标准增幅超过１６％，城乡之间低保标准趋于合理。

城乡低保离“应保尽保”还有多远？

据了解，我国城市低保制度的建立始于１９９７年前后，而农村低保则始于２００４年前后，比城市晚了六七年。由于城市低保起步较早，制度相对完善，近两年来城市低保人口大体稳定在２２００万人。

中国社科院有关专家表示，以目前的标准，城市低保基本上达到了“应保尽保”，今后主要是提高保障水平的问题。相比之下，农村低保制度刚刚建立，一些地方离“应保尽保”还相去甚远。

“应保尽保”的低保政策，本质上要求各地自下而上摸清底数，但记者调研发现，一些地方却自上而下分解低保指标，“多一个也不行”。

一位乡镇民政助理说，他们乡去年普查，特困人口３２００多人，占全乡总人口８％。但在实施低保过程中，上面给的指标只有１５１８人。“都是贫困户，都符合低保标准，有人能得到救助，有人就得不到。每到要发低保金时，困难户整天到处追我，可指标只有那么多啊。”

山东一位县民政局局长道出了苦衷。他说，目前落实农村低保政策，上级都要求地方进行配套，县乡两级普遍要承担一半左右的资金，因为一些县乡财政困难，或者不愿调整财政分配结构，结果只能是“上有政策、下有对策”。他说，按上级要求县里需配套３８０万元财政资金，结果只到位７０万元。

据调查，目前不少地方农村低保采取的是“下达指标，以钱定人”的控制型做法，每个县、乡、村核定的低保人数是事先核定的，实际需求与下达指标数之间有差距，如何“应保尽保”？

中国城郊经济理事会理事长包永江等人说，对农村低保限定指标的做法，属自行设定行政许可行为，不能体现“应保尽保”的政策精神，需要进一步完善。

《中国农村扶贫开发纲要》承诺，要尽快解决少数贫困人口温饱问题。目前中国农村绝对贫困群体大约为３０００万人。搞农村低保，首先要让这一群体“应保尽保”。国务院扶贫办主任范小建近日在贵州表示，真正在农村做到“应保尽保”，不是件容易的事。如果说因为搞了低保，扶贫开发就不管了，那很可能把一部分穷人放在“空挡”上了。他认为，今后应着重研究低保政策和扶贫开发政策的衔接问题。

从低保出发，走向城乡社保一体化

中国人的“社保梦”是建立城乡一体的社保制度。但一些省市民政部门人士坦言，目前立体化的城市“社保”羽翼渐丰，而农村社保面还较小。除了低保，像医疗、住房、教育等专项社会救助，城乡差距还较大。

山东省劳动保障厅农村保险处处长王平说，以城乡养老保险为例，２００６年全省城镇职工养老保险覆盖率超过９０％，发放保险金３００多亿元；而全省农村养老保险覆盖面不足５０％，发放保险金仅为３．７亿元。

中央已明确农民工群体是我国产业工人的重要组成部分，但在城市五种社会保险中，农民工一般只有工伤保险。另一群体是失地农民，近年来刚被纳入低保范围。

显然，当务之急是从农村低保入手，整合城乡社保资源。北京市民政局局长赵义说，目前城乡居民收入差距仍在拉大，如果社保制度不加快“下乡”步伐，形成的“悬崖效应”将撕裂城乡社会，提高发展成本。而要营造城乡社保的“缓坡效应”，必须从“广覆盖、低标准”出发，让社保惠及更多百姓。

据中国社会学研究会有关调查，去年一些省份的农村低保支出，不到年财政收入１％。可见实施农村低保的财政负担无足轻重，农村“社保”扩面也具备一定基础，症结还是“城乡二元论”的发展观念问题。

福建省民政厅厅长马跃征说，目前农村低保的全面实施，为农村社保体系建设奠定了基础。福建在探索建立农村医疗救助、教育救助、司法救助等制度时，都与农村低保制度紧密挂钩，以低保对象为重点，从而确保了救助对象的准确性。

他认为，低保还为农村社会养老提供了有效补充。实施农村低保后，全省享受低保待遇的农村贫困老年人超过２４万，占农村低保总人数的３２％。

有关专家认为，为推动城乡社保一体化目标早日实现，有两大工作应加紧推进。一是尽快建立与经济增长水平相适应的城乡社保投入增长机制，根据财力增长水平适时“提标扩面”，让群众不断分享发展的阶段性成果。二是加快城乡社保法制化进程。目前城市低保有条例，但农村低保只有政策文件，建议以地方法规或政府条例的形式，将农村低保工作纳入法制化轨道，将有利于政府依法行政。

“有人认为增加城乡社保投入不创造ＧＤＰ。”陆学艺说，“但幸福指数提高的农民和市民会感到快乐，而快乐具有强大的复制效应，会创造更多的社会价值。”