数字技术赋能我国医疗治理现代化建设研究
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中国网/中国发展门户网讯 数字技术的快速发展和全面应用有效赋能我国医疗治理现代化建设，成为我国推进医疗高质量发展的重要抓手。推进数字技术赋能医疗治理，需要理解我国实现医疗治理现代化的主要矛盾——政府和市场的关系，其本质是医疗资源的供需关系不平衡和信息不对称问题。数字技术赋能医疗多元主体主要可作用在从供给侧提高医疗资源供给效率、质量和覆盖面，解决信息不对称问题。党的二十大报告指出，“加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”，特别在“推进健康中国建设”中提出“深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理”。2022 年 11 月，我国国家卫生和健康委员会等三部门联合发布了《“十四五”全民健康信息化规划》，提出到 2025 年“基本形成卫生健康行业机构数字化、资源网络化、服务智能化、监管一体化的全民健康信息服务体系”。
然而，在数字技术赋能过程中，一个突出现象是过度关注医疗机构信息化，这与面向人民生命健康的医疗治理现代化建设目标具有一定差距。数字技术赋能医疗治理现代化，应推动医疗服务从“‘以推进医疗机构信息化为主’向‘以保障人民生命健康为主’转变”。为了实现这一目标，急需在推进医疗机构数字化和建设数字医疗基础设施的同时，树立“以人为本”的理念、注重数字技术的采纳问题、医疗数据确权、数据安全和科技伦理问题。2019 年，世界卫生组织（WHO）率先成立了“数字医疗技术咨询组”，并于 2021 年发布了《数字医疗全球战略（2020—2025）》，提出各国要抓住机遇，面向 2030 联合国可持续发展目标，针对医疗数据和数字技术应用，加快制定政策、加强国际合作共同推动数字技术高效、安全赋能医疗建设。
本文从数字技术赋能医疗治理现代化建设的重要意义出发，分析数字技术赋能医疗治理现代化的关键问题，借鉴国外先进经验做法，提出我国深化数字技术赋能医疗治理现代化的对策建议：以道路自信为核心、以医疗情景驱动为引擎、以技术融合应用为抓手，聚焦数字技术价值创造引导多元主体协同治理，融入全球创新、承担大国责任、倡导科技向善。
数字技术赋能我国医疗治理现代化建设的重要意义
我国医疗治理现代化建设涉及众多参与主体，如医院和医生、政府、社会群体及数字技术企业等。数字技术创新、推广和使用具有重大赋能潜力：促进医疗服务供给能力、普惠性和公平性、友好性和便利性。数字医疗图景除涵盖多元主体在内的主体层外，还包括技术层、应用层和功能层的共同实现（图 1）。
数字技术赋能医疗机构和医生，提升医疗服务供给能力
医疗服务供给能力主要涉及供给数量、质量、成本、效率，是医疗治理现代化建设重要内容。医疗组织是医疗治理现代化的重要主体。
数字技术可以提升医院管理效率。人工智能（AI）、区块链、大数据等技术的应用可以实现实时数据共享和更新，并依据历史数据动态预测医院的相关数据，例如门诊量、入院出院患者量、周转率、床位数量、用药量等，提高医院的管理效率和实现精准管理。
数字技术可以提高医疗供给数量和质量、降低医疗成本。导医、分诊和问诊机器人直接为患者提供服务，针对患者屡次重复问题也不会出现缺乏耐心等情绪问题，可以有效提升医疗资源供给数量和质量。针对慢性病患者、老年人的大数据和物联网智能居家健康监测系统等可以一定程度上替代医务工作人员，全天候为患者提供实时服务。此外，互联网医疗可以实现在线问诊，避免了医疗资源挤兑等问题，降低了医疗成本。
数字技术可以提高医务人员工作效率。基于大数据、语音识别和自然语言处理等技术的智能输入法系统、AI 移动查房系统、AI 医学影像读片系统、智能外呼系统等可以辅助医生和护士等医务人员，提高工作效率，更高效地为患者提供服务。
数字技术赋能各级政府和基层医疗机构，提升医疗普惠性和公平性
鉴于医疗资源的公共属性，政府在医疗治理中发挥着关键作用，尤其在我国高度行政化的医疗体系中，政府是保障医疗资源普惠性和公平性的重要治理主体。
增强公共卫生领域抵抗重大风险能力。根据医疗历史数据和统计数据，大数据、AI、云计算等可协助政府建立智慧数字平台和监测管理系统，预测流行病发病趋势，实现疾病预警。尤其在抗击新冠肺炎疫情中，大数据、AI、云计算、无人机等数字技术在资源调度、疫情监测、病毒溯源、新药研发、健康码精准管理等方面发挥了重要作用。
助力我国分级诊疗。大型医疗机构运用数字技术赋能的同时，确保数字技术在基层医疗机构的普遍应用是实现医疗治理现代化的关键一步。AI 辅助诊疗系统、第五代通信技术（5G）远程会诊、远程全景虚拟现实（VR）手术、基于 5G 和 AI 技术的远程智慧超声系统、互联网医院等可以实现优质医疗资源精准下沉到基层医疗机构，为偏远地区、欠发达地区和农村等医疗资源欠缺地区提供高质量的医疗服务，确保医疗的普惠性和公平性。
加快培养基层医务人员。AI 辅助诊疗系统可以作为医疗专家出诊，为患者提供低价格、高质量服务，甚至可以为水平一般的医务人员或医学生提供专业指导。例如，通过增强现实（AR）、VR、5G 直播等方式，基层医生能与医学专家远程会诊和交流，甚至远程参与手术观摩学习，为医疗资源不平衡的问题提供可行的解决路径。
数字技术赋能社会多元群体，提升医疗服务友好性和便利性
社会多元群体涵盖患者、患者家属、社区、数字技术企业等，是医疗治理现代化实现的重要主体。
数字技术赋能患者和家属自主诊疗。医疗健康可穿戴设备为患者信息的实时监测、采纳、分析提供了可能，也让以患者为中心的医疗服务理念得以发挥。AI 辅助诊疗系统为患者选择“挂号 AI 专家”提供了可能性。
数字技术挖掘了基层平台的潜力。在慢性病、康养等领域，我国具有社区、街道等基层平台优势，而数字技术应用放大了基层平台的潜力。一些数字技术在友好性和便利性方面体现出巨大优势，例如，数字疗法可以治疗药物滥用、慢性失眠和酒精成瘾，借助基层平台的力量为慢性病患者提供低成本、便利的家门口式医疗服务。同样借助基层平台力量，VR 沉浸式治疗模式可以为心理疾病患者如自闭症患者、慢性疼痛疾病（如慢性腰痛）带来低成本、易获取的居家服务。
数字技术企业的参与有助于提升医疗治理的针对性。提升技术的友好度，需要企业在医疗数字技术的创新过程中参与多元主体互动，即企业在充分吸收了来自医生、患者、患者家属、社区多样化需求后，从而实现技术创新的有效针对性。
运用数字技术赋能医疗治理的关键问题
运用数字技术赋能医疗治理现代化，首先需要数字医疗基础设施做支撑和保障，其次技术采纳率和采纳意愿对于技术成功应用极其重要，同时在数据开放共享中需要明确数据的资产属性、关注数据安全与科技伦理问题。
数字医疗基础设施建设问题
数字基础设施建设是运用数字技术赋能医疗治理现代化的基础。学术界注重探讨数字基础设施中“参与者-技术-环境”互动过程。例如，强调多元的行为主体，包括异质性和自治的个体或者组织，在使用信息技术的过程中，寻求与其他使用者或者外部环境之间的适应过程；强调多元的参与者将其利益和兴趣转嫁到技术上，创造出人与物之间的演化网络过程。数字基础设施的演化，主要是通过信息技术调节活动中产生的“社会-技术”关系，在既定的实践社区中变得有意义的过程。强调管理者在组织系统组合中，为了提高信息技术资源和战略业务之间的一致性而实施变革的过程。数字医疗基础设施建设需考虑数字技术的特性、医疗系统不同利益相关者、我国医疗制度环境，以及三者之间的互动关系。此外，数字医疗基础设施建设势必会对医疗系统带来变革性影响，需要思考相应的医疗治理机制的改革问题。
数字技术采纳影响因素问题
数字技术赋能医疗治理现代化建设过程中，技术创新、应用推广和广泛采纳是提升治理效率的重要支撑，需要重视影响数字技术采纳的因素。
训练未成熟技术系统依赖医生贡献和患者信任。贡献专业知识和时间训练算法、标记和清洗大数据等，让原本工作繁忙的医生增加了工作量，导致技术采纳失败或缓慢；患者，尤其是老年人等群体对数字技术的排斥，导致直接面向患者的数字技术接受度和使用率降低。
医生的专业身份和专业权威使得医生怀疑数字技术系统。例如，AI 辅助诊疗系统在筛查癌症的时候可能会出现误诊或漏诊的情况，造成医生对技术的怀疑和不信任。
技术采纳可能会造成医院和医疗系统内权利转移。例如，区块链技术应用在实现去中心化和数据实时共享同时，也让一些专家“失去”了对数据的控制权。
数据的资产属性确权问题
医疗数据涉及生命健康，不仅对个人来说异常敏感，对于国家安全也至关重要。医疗数据的资产属性确权问题，直接影响医疗数据和数字技术的治理理念与治理模式。有学者从数据价值链视角将数据资产分为资源性数据资产和经营性数据资产。2022 年，欧洲议会研究局发布《数据治理和 AI：可持续和公正的数据治理模式》，指出数据作为国家战略资产或专有资产得到了各国广泛关注，国际上形成了几种主要数据确权和治理模式（表 1）。总体看来，在数据治理尤其是医疗数据治理中，国际上尚未形成统一共识，表现为碎片化治理问题。
数据安全与科技伦理问题
平衡医疗领域中数据开放共享及其可能引发的科技伦理问题是实现数字技术赋能医疗治理现代化的难点。数字医疗应用中的伦理学挑战包括隐私问题、数据安全、知情同意、责任认定、信任和公平问题，并不断被强调，尤其是 2018 年“免疫艾滋病基因编辑婴儿”事件后，我国出台了一系列政策法规，2022 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强科技伦理治理的意见》指出，“‘十四五’期间，重点加强生命科学、医学、人工智能等领域的科技伦理立法研究，及时推动将重要的科技伦理规范上升为国家法律法规。”
实现医疗数据健康开放共享需要科技伦理立法支撑。医疗数据开放共享是实现数据开发、创造社会价值的基础，能够确保异地医疗、科学研究、公共政策研究、基因工程等技术研发的顺利实现。2020 年，世界卫生组织发布了《指导数字近距离追踪技术用于 2019 冠状病毒病（COVID-19）接触者追踪的伦理考虑》确保了相关数字技术赋能公共卫生突发事件时技术伦理问题。
科技伦理是支撑数字技术负责任、可持续应用的保障。在医疗领域，违反科技伦理的技术开发和应用会导致患者隐私泄露、种族歧视，乃至国家安全等问题，让技术瞬间被“锁进笼子”。各国和国际组织高度重视科技伦理问题，发布了一系列文件。
他山之石：国际应用场景
各国在数字医疗治理建设方面，绘制了各具特点的场景地图，形成了特色，积累了经验。文章在分析总结主要发达国家数字技术应用场景的基础上（表 2），针对我国医疗治理基本现状，提炼出可供我国运用数字技术赋能中国特色医疗治理现代化体系建设借鉴的国际经验（图 2）。
加速数据共享和利用的步伐，促进医疗系统更有弹性和可持续
为充分发挥医疗数据作为新型生产力的作用，各国加快了保障数据联通和共享的制度、政策和法律建设。日本 2018 年实施《次世代医疗基础法》。2022 年 5 月，欧盟委员会发布了“欧盟健康数据空间”（EHDS）计划，拟率先投入 8.1 亿欧元促进欧盟各成员国之间健康数据的共享，提高医疗效率和医疗质量，促进医疗资源的公平性和普惠性，是“欧洲数据战略”的一部分。确保医疗数据保护和安全是持续数据共享和应用的基础。在加快数据应用的过程中，欧盟尤其强调数据共享中数据保护和安全问题。EHDS 中对个人健康数据处理和使用的同时，遵循欧盟 2016 年的《通用数据保护条例》、2018 年的《非个人数据自由流动条例》、2022 年的《数字治理法案》和《数据法案》等政策和法律。
持续重视数字医疗基础设施建设，保障医疗系统的稳健性和支撑性
数字医疗基础设施建设涵盖医疗信息基础设施和医疗融合基础设施（图 3）。各国持续重视数字医疗基础设施建设，已经取得了一定成果。例如，美国卫生与公众服务部管理国家级健康数据开放平台（healthdata.gov），在建设和监管健康医疗大数据平台上取得了一定成果；英国通过国家级平台（data.gov.uk）共享包括医疗领域在内的 14 个领域的公共数据，此外英国政府已斥资 55 亿英镑建设全国一体化医疗照护信息储存服务系统。
建立与患者的“数据伙伴关系”，提供低成本、广覆盖、易获取、高质量医疗服务
以患者为中心是数字技术赋能医疗治理现代化建设的核心目标。应用数字工具已成为以患者为中心提供服务的新常态，患者能够更好地控制、访问和使用其个性化健康数据，与数字技术互动的过程中逐步建立起了患者和数字技术之间的“数据伙伴关系”。这种“数据伙伴关系”可以帮助患者建立更牢固和敏捷的医患关系，实现以患者为中心的医疗治理现代化建设目标。
数字技术的应用，降低了医疗成本，提高了医疗质量，增强了医疗资源的广覆盖和易获取性。远程医疗和虚拟医疗在美国发展迅速，① 由于美国医疗费用高昂患者难以承担，医疗保险机构也致力于数字技术的推广来降低医疗成本；② 由于数字技术可以赋能医疗机构为患者提供更便捷的服务。
新冠肺炎疫情所带来的就医、工作、生活、社交等模式变化，为数字技术的推广和普及提供了契机。各国针对新冠肺炎疫情爆发带来的医疗资源挤兑和医疗资源区域分布不均衡等问题，调整和加快制定政策，解决数字技术应用中存在的政策和法律问题，推进了数字技术在医疗领域的应用和普及。美国联邦医疗保险计划暂时将视频医疗问诊的报销比例提升到与面对面医疗问诊同样的水平。此外，美国卫生与公众服务部（HHS）民权办公室采取了相关措施，如允许使用相关的交流应用软件来扩展远程医疗的应用范围，不受 1996 年美国颁布的《医疗电子交换法案（HIPAA）》和 2009 年通过的《经济和临床健康信息技术法案（HITECH）》限制。
数字技术赋能我国医疗治理现代化建设的政策建议
为实现 2035 年健康中国建设目标，我国应抓住当下数字技术重塑医疗系统的窗口期，加快推进我国医疗治理现代化建设；面向核心问题，迎接新发展机遇，推动数字技术在医疗治理中的应用，推动医疗治理现代化、数字中国和健康中国建设落地，深入贯彻一切为了人民的发展理念。
增强道路自信，以中国式数字创新推动医疗治理现代化建设
经济基础和高速增长是实现医疗治理现代化的重要保障。作为世界第二大经济体，2020 年和 2021 年我国 GDP 分别为 14.72 万亿美元、17.73 万亿美元，美国为 20.89 万亿美元、23 万亿美元。到 2035 年，我国 GDP 将较 2020 年翻 1 倍，达到 30 万亿美元，实现人均 2.3 万美元。
增强数字技术原始创新能力。在 AI、5G 等数字技术领域，我国位列国际第一梯队，这源于持续的原始创新投入和基础研发攻关。加大基础研究投入，要将基础算法、代码等底层核心关键技术牢牢掌握在自己手中。
加强本土复合型人才培养。在深入实施科教兴国战略、人才强国战略的背景下，面向人民生命健康培养“医疗+数字技术”复合型人才，增强学科融合，有助于基于问题导向、需求导向和科学导向的关键性技术研发和应用。
以医疗情景驱动为引擎，从需求侧推动医疗治理转型和快速发展
我国人口规模巨大，具有丰富的数字医疗应用场景，为数字技术赋能我国医疗治理现代化提供了有利条件。
抓住城镇化进程带来的医疗需求。2021 年，我国城镇化率为 64.72%，预计到 2050 年将达到 80%，基本实现城镇化。在城镇化进程中，异地就医、报销等为我国基本医疗保险制度、医疗数据共享等提出了新的要求，也是数字技术赋能我国医疗治理现代化建设的有效切入口。
老龄化进程的加速为数字医疗提供了需求也提出了要求。我国正加速进入深度老龄化社会，2021 年我国 60 岁以上老龄人口为 2.67 亿，预计 2035 年将突破 4 亿，2050 年将达到 5 亿。数字技术在赋能老年人就医、康养、慢性病检测、随访等方面潜能巨大，也是推动社区、患者、社会组织等多方参与和推进医疗治理体系改革的引擎。充分利用我国丰富的数字技术应用场景和海量的数据资源，抓住技术研发这一“社会实验室”，从需求侧推动数字技术赋能我国医疗治理现代化建设。
以技术融合应用为抓手，从供给侧提升医疗治理水平和治理效率
加快数字医疗基础设施建设。借助国家战略科技力量攻克关键核心技术，并调动科技领军企业和中小型科技企业参与开发数字医疗技术和基础设施建设。
瞄准医疗领域的痛点，深度融合 AI、物联网、大数据等数字技术应用。例如，充分发挥远程医疗与 AI、5G、VR 技术的整合应用优势，为我国西部地区和基层医院提供高质量的医疗服务，促进优质医疗资源的下沉。
提升数字技术可用性，提高医院和医生采纳数字技术的意愿。在数字医疗系统开发设计环节，以问题和需求为导向，加强医生和患者的共同参与，提升数字技术的可用性和易用性。
聚焦数字技术价值创造，引导多元主体参与数字医疗协同治理
以公共价值创造为导向，形成多元主体协同治理理念。着力推进患者、社会群体、数字技术企业等与政府和医院一起，共同参与医疗服务和生产。
建设多主体之间权责分配治理机制。在数字技术应用过程中，充分考虑各个主体的权利、责任、利益，治理手段和治理模式既要“软着陆”“让子弹飞一会儿”，又要具备应对突发事件和迅速发展迭代数字技术的敏捷性。
融入全球开放创新，承担大国责任，倡导科技向善。在科技伦理、医疗数据共享、隐私和标准、医疗数据确权等领域，逐渐形成我国的规制和法律体系。在深化数字技术赋能医疗治理建设上主动作为，率先制定相应国际、区域法律法规和规范标准。充分发挥社团组织、医疗团体等民间力量，推动国际交流和对话，在国际上及时发出中国声音。
（作者：孙 茜，中国科学院大学 公共政策与管理学院；冯霞，中国科学院 学部工作局；隆云滔，中国科学院科技战略咨询研究院；徐宗本，西安交通大学 数学与统计学院；《中国科学院院刊》供稿）