实施生态系统保护和修复工程要坚持“山水林田湖草”系统思维

       作者:董战峰 生态环境部环境规划院研究员

中国网/中国发展门户网讯 2020年政府工作报告明确，要提高生态环境治理成效。实施重要生态系统保护和修复重大工程，促进生态文明建设。

推进山水林田湖草生态保护修复，实施一批重大工程，是维护国家生态安全格局、促进生态文明建设、实现美丽中国建设目标的重大战略需求。

从功能定位上首要确定区域主导生态功能

明确地区在生态安全格局中的功能定位。首先，在确定区域定位时，参考《全国主体功能区规划》《全国生态功能区划》等国家级重要规划，明确该地区在国家生态安全战略格局、城市化战略格局等战略中的定位，形成以生态功能为主导、其他功能为附属的多维度定位体系。在具有多种生态服务功能的区域，以区域主导生态调节功能为主，在具有多种生态调节功能的地域，以主导调节功能为主。形成以国家级生态服务功能为主导，省级生态服务功能为辅助，社会经济功能为参考的多层次、多维度的定位体系，在宏观上满足维护国家生态安全格局，在微观上满足区域生态环境保护和社会经济协调发展需要。最后，围绕区域核心生态服务功能，以生态系统的整体性和系统性为原则，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，以行政区划为参考，科学划定实施范围。

从推进思路上要综合研判区域关键生态问题

全面分析地方生态系统各自然要素及其之间的空间结构关系、物质交换关系、能量流动关系，评估生态系统的质量、服务功能的现状与变化趋势，全面摸清生态系统存在的主要问题、面临的突出矛盾，分析存在的差距。明确区域主要污染因子和污染物排放情况，确定区域污染的主要来源，在核算环境容量的基础上，确定区域的污染物减排目标。对当地生态环境保护能力建设、制度建设做出评估，分析出当地现有体制机制与实施生态系统管理之间的差距。明确当地生态系统的主要生态服务功能，统筹考虑当地生态系统具有产品供给、环境调节和文化美学等多重服务价值，结合当地社会经济发展的需要，统筹考虑脱贫攻坚战、乡村振兴等重点工作，将当地突出的生态环境问题按急迫性、重要性进行排列，整体推进、分部实施，形成多层次、多维度的问题结构。

从技术路径上要优化生态空间格局

分区实施生态系统保护和修复。综合生态系统评估结果及区域主导服务功能，聚焦水环境污染、水土流失、石漠化、物种栖息地破坏等可能存在的生态环境突出问题，按照山水林田湖草生态系统管理理论，对该区域生态系统功能重要性、敏感性与脆弱性等指标进行定量分析，根据评估结果确定生态保护修复的总体布局。统筹考虑区域地形地貌、河流水文、土地植被等自然环境因素，以及人口密度、能源结构等社会经济因素，衔接已有的行政区划，划定目标明确、边界清晰的生态保护修复片区，对不同片区实行差别化管理。将生态系统服务功能较为重要、生态环境感敏脆弱的地区列为重点治理区域，实施重点管控。识别各个分区的主要问题，明确保护和修复的主要方向，对区域内生态系统受损严重、恢复治理效果明显的区域进一步聚焦。

从实施落实上要夯实投入和机制保障

聚焦分区保护和修复目标设置重大生态工程项目。实施基于自然的修复思路，选取合适的生态修复技术路径。推进相关工程项目的整合与统筹安排推进，以分区主导生态功能定位为指导，剔除不符合分区生态环境保护修复目标的项目，改变治山、治水、种树、护田、种草等工作“各自为战”的生态修复与保护格局。从时间和空间两个维度上考虑工程项目之间的协调配合，明确工程的建设目标、年度计划、资金投入等，保证生态保护修复工程的精准落地，做到工程效果可量化，可考核。综合考虑技术的成熟度和可操作性等因素，结合方案预算选择合适的修复技术。

落实工程实施的资金投入保障。工程项目资金投入区分好政府与市场边界。中央专项资金重点支持国家级重点区域，以公益性工程为主，支持具有全国性、跨区域或较大尺度影响的保护、修复和治理工作，聚焦于生态系统受损、开展治理修复最迫切的重点区域和工程。地方主要以统筹生态环保领域资金为主，统筹环境污染治理、农村环境保护、矿山地质环境治理、土地复垦、水污染防治、生态修复等各类资金，切实推进山水林田湖生态保护修复。各级政府应将山水林田湖草生态保护与修复工程列入财政预算，加大资金保障力度。建立和完善投融资体制。制定有利于筹集生态建设资金的各项政策，鼓励各类投资主体以不同形式积极参与水环境治理等工程，多渠道筹措资金，积极引进社会资本，加大重点项目的资金投入力度。充分发挥市场机制，通过引导社会资本注入、社会募集等多种方式筹措资金，逐步形成多元化资金投入格局，确保重点工程资金需求和顺利实施。

完善重大工程实施的绩效考评机制。为保证工程项目达到预期效果，建立山水林田湖草系统管理模式和考核机制十分必要。应强化政府部门对山水林田湖草生命共同体的认识，建立山水林田湖草生态保护修复相关管理部门的协调机制和统一监管机制，打破部门分割现状，加强部门联动，形成管理合力，协同推进生态保护修复工程。同时，明确各管理部门在生态保护修复工程实施与管理中的职责权限，形成协调统一的工作机制。建立区域联席会议机制，研究解决管理工作中的新情况、新问题。建立统一的监管机制包括统一的监管平台、统一的评价指标体系和考核体系，对各部门责任主体实行统一评价与考核。

加强工程项目的实施能力建设。要加强组织领导，各项任务部署落实到各有关部门，明确责任主体和实施进度。强化地方党委政府“党政同责、一岗双责”的生态环境保护责任，对推动生态保护修复工程不力、工程资金使用不合规等问题，实行追责。建立工程实施责任考核制度，引入第三方评估、专家打分和公众调查等方法，建立可监测、可统计的绩效评估指标体系，定期对工程推进及成效进行考核，明确评定结果档次，并向社会公开发布。根据考核评价结果，对保护成效突出的个人、单位予以表彰奖励。建立健全全社会共同参与监督的渠道和机制，通过多方位、多层次的监督，建立统一有力的监管体系。积极组织开展生态保护的宣传教育和科学知识普及工作，加强政策解读，加大宣传力度，创新宣传方式，调动和发挥社会各界参与生态保护与管理监督的积极性。