在建设部的重点工作日程表里，福利供热这个“计划经济的最后一个堡垒”必须在今年冬天的采暖季被攻破。

8月底召开的全国供热体制改革工作会上，建设部副部长仇保兴说，这个带有“改革”字样会议的核心，就是要督促还在观望的省市必须在今年冬季全面推开供热收费体制改革――要把过去由单位替职工交供暖费的“暗补”，变为直接把供暖费发放给职工、由职工自己交供暖费的“明补”。

建设部要求，对不准备在这个冬季完成改革的城市，要在9月底写出报告，上交到建设部新成立的“推动供热体制改革行动办公室”说明原因。建设部称，要通过分析报告，了解当地是不是有人为干扰的因素，或者有主管部门干部能力缺陷的问题。

“我们有责任将这些问题向组织人事部门反映汇报。”仇保兴说出了这样的硬话。实际上，如何改革已经运行了50多年的福利供热体制从2002年就开始酝酿。

朱鎔基一句“下不为例”撬动供热体制改革

每年11月北京供暖季节开始前后，北京一家科研所的办公室主任蒋先生就得被怎么给职工交供暖费一事弄得焦头烂额。过去，单位里大部分的职工都几十年如一日地住在单位分配的房子里，单位替所有职工交供暖费成了天经地义的事。

可最近几年情况发生了很大的变化――一些职工跳槽去了别的单位，但由于住房已经实行了货币化改革，人依然和原单位的同事住在一个楼。这样麻烦就来了，为了保证整个楼的供暖，蒋先生必须成天追着这些离开的职工后面要取暖费。

同样，每年也有很多人进入蒋先生所在的单位，有的还住着原来单位的房子，蒋先生也得给他们交供暖费；而一些年轻职工，自己购买了商品房，按规定却享受不到单位的供暖费。这让年轻职工觉得很不合理――住单位房子的，就能享受供暖福利；自己买商品房本来就少了住房福利，反而连供暖福利也没有。

其实，蒋先生每年采暖期遭遇的一地鸡毛，几乎成了大多数单位供暖负责人的缩影。这一地鸡毛背后，还隐藏着福利供暖带来的供暖费收取难题。

据统计，大部分北方城市供暖费的收缴率只有六七成。一些单位负担不起庞大的供暖支出，只得用产品去偿还。每个采暖季结束，不少供热企业的院落里堆满了各式各样用来抵扣采暖费的产品，从毛巾到暖壶。

供暖费收缴率低直接导致供热企业无法正常供热。一位多年从事供热改革的建设部官员回忆说，供暖危机最严重的一次情况，出现在2002年。当时，由于交费率极低，东北三省甚至出现了供热危机。时任国务院总理的朱鎔基不得不从总理基金里划出3亿元帮东北三省过冬，但朱鎔基也明确说“下不为例”，并要求财政部和建设部研究供热体制改革方案，选择合适的时机逐步取消福利供热。

几经磨合，首个关于供热体制改革的文件在2003年出台。参与制定这个文件的国家部委从朱鎔基要求的两个增加到了八个，相关的国家发改委、人事部、民政部、劳动和社会保障部、税务总局、环保总局都成了推进改革的成员单位。而为了改革的稳定，2003年，这份八部委文件只要求有条件的地区进行改革试点。

两年试点，参与制定改革政策的八个部委认为改革应该全面铺开。2005年年底八个部委再次联合出台了推进改革的文件，要求各地用两年左右时间，完成供暖费制度的改革，建立健全“谁用热、谁交费”的机制，实现供热的商品化、货币化。

改革关键是惠及低收入群体

改革福利供暖的关键，是要把“暗补”变为“明补”。而究竟怎样改、改革后会不会大幅增加政府财政支出的压力，成了相当一部分地区面对改革止步不前的顾虑。

建设部副部长仇保兴说，过去两三年的试点中，北方供暖的15个省市区都启动了改革，其中天津、河北、山西、甘肃、内蒙古、新疆等地区全面对福利供热进行了改革，政府部门或企事业将供暖费以专项补贴形式，按月发放给职工和离退休人员，由职工直接向供热企业交费，实现了供暖费补贴由“暗”转“明”。

仇保兴还给出了这样的数据，实施了供暖费制度改革的地方，收费难的问题明显改变，交费率一般都由过去的60%~70%上升到90%以上。值得关注的是，过去有人担心实施供暖费制度改革可能会产生社会波动，实际上，在试点地区没有发生。

天津市供热办公室主任李锡久说，据他所知，每个地区补贴的方式各有特点。天津的补贴方式是类似原来住房补贴，按不同的级别发放，不同级别的职工享受不同平米数的补贴，住房面积超出部分由职工自己负担。全市享受低保的人群，到民政部门领取由政府提供的供暖补助。

李锡久算了一笔账：改革前，供热企业收不上供暖费的缺口，由政府买单；改革后，政府对困难群众发放供暖补助。两相比较，政府并没有多花钱。因为，现在政府只需按职能管起困难群众的取暖问题就行，而政府补贴给供热企业的缺口费用中，有相当一部分是补给了有钱负担但常年当“老赖”的群体。

建设部城建司相关负责人说，天津从2004年起的改革经验证明，供热制度改革只要措施得当，不会像一些地方政府担心的那样增加政府财政支出的负担。

但这位负责人强调，整个供热制度改革的成败关键，是政府如何解决困难群众的取暖问题。大连市在这次改革中，就制定了政府必须承担低收入困难群体的供暖费补贴规定，划出了9类需要政府补贴的困难居民家庭。改革后，该市有8万多困难居民享受了政府给予的供暖费补贴。同时，对政策没有覆盖到又确有生活困难的家庭，政府还专门设立了供热补助资金。

将淘汰按面积计量的收费制度

按照建设部改革供热收费制度的思路，暗补变明补的改革不仅是要解决供暖费收缴率低的难题，更关键的是要解决中国供热能源浪费的问题。

建设部副部长仇保兴给出了一些触目惊心的数字：由于过去供热系统设计不合理，用户室内无法自主调控――如果热了，只好开窗户调节室温，大约浪费了全部热量的7%。

这种浪费在公共建筑中体现得更明显：目前，办公楼、教室等公共建筑，在下班、放学以后，周末、元旦、春节以及寒假室内无人的情况下，照常供热。以华北地区为例，供热期125天，其中节假日就有40天，占采暖期的30%。也就是说，至少这40天可以把供暖的能量节省下来，但现有按面积收费的政策，使得老百姓也好，公共建筑的使用者也好，没有动力节约能源。

天津供热收费制度改革，被建设部认为是走在前面的，但由于起步早，也最先碰到了问题。天津财经大学负责人介绍说，他们为了节约能源，在秋冬季这个学期实行每周工作六天的制度，这样秋冬季的这个学期就可以缩短两三个星期，最冷的时候，学校可以提前放假，也可以少供暖两三个星期。但目前供暖公司是按面积收费，每年供暖公司按学校采暖面积收取定额的费用，即便学校提早放假，供暖公司也不会停止供暖，更不会少收取供暖费。

对此，建设部已经提出，在改革供热收费制度后要全面淘汰按面积计量的收费制度，推进按用热量计量的收费制度。这一条甚至写进了国务院发布的《关于加强节能工作的决定》。

今年7月，建设部列出了推行供热计量收费的时间表：2006年采暖季前各地应选择一定数量的政府机构办公楼等建筑进行供热计量改造；2008年采暖季前，政府机构办公楼等建筑原则上应全部完成供热计量改造，达到热计量的要求。

2006年开展既有非节能建筑节能和采暖系统热计量改造试点，“十一五”期间大城市要完成热计量改造的35%，中等城市完成25%，小城市完成15%。新建建筑的热计量设施必须达到工程建设强制性标准，不符合相关供热计量标准规定要求的，不得验收和交付使用。

建设部有关负责人介绍说，实际上，过去几年的试点中，有的地区也推行了供热计量设备的改造，但最后却以老百姓的怨声载道终结。

所谓供热计量的改造，就是要把现有供暖设施的串联方式改为并联方式，做到每家有一个供暖的闸门，实现分户供暖，另外再加上一个流量计，以便以后像交电费水费那样按流量缴费。

但一些地区在改造工程中却忽视了对改造设计方案的优化，弄得居民家里到处走管，破坏了原有的装修，遭到老百姓的抵制。建设部的这位官员说，其实，现有的技术和设备完全不需要对居民家里内部进行破坏，完全可以在户外实现分户和计量。按计量收费是今后改革的重点，地方政府在选择改革方案时一定要心里装着老百姓。(作者：刘世昕)