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在２００４年７月浦东新区区委一届四次全会上，浦东的决策者们研究提出浦东新区进一步推进制度创新和扩大开放的主要任务——他们将之概括为“六个化”——经济运行市场化、商务环境国际化、功能开发区域化、增长方式集约化、公共事务社会化、政府管理法治化。围绕这“六个化”，他们一方面加大了自主改革、自费改革的力度，另一方面也在市委、市政府领导下，积极争取全市、全国各个方面对浦东改革创新、先试先行的支持。

而在国家层面，为了更好地贯彻落实十六届三中全会精神，国家发改委提出了选择几个地区进行综合改革试验的设想。浦东新区党委书记杜家毫目前回忆到：去年初，他们在获悉国家发改委的这一想法后，立即向上海市委、市政府作了汇报，在第一时间向国家发改委提出申报国家综合配套改革试验区。国家发改委对此非常重视，专门派调研小组到浦东考察，综合各方面因素，认为在浦东这样一个局部进行试点，基础比较好、风险比较小，取得经验以后，也有利于在面上推广。马凯主任多次听取汇报，对浦东“六个化”的改革思路给予了肯定，并且对微观经济等领域的改革提出了指导性意见。

数月后，浦东新区的改革试点报告提交到了国务院，并且获得了批准。

在分析为什么会是浦东、为什么这么快获得试点批准时，很多学者认为，中国目前最大的挑战是体制转轨和政府改革。浦东、天津滨海新区的发展乃至未来中国的可持续性发展都必须从体制改革和创新上寻找动力。浦东改革的方向、着力点，暗合或象征着当前的整个中国改革进程。

当天津滨海新区升格为国家试点后，对于试点布局的深意也豁然开朗。

天津并不是环渤海经济总量最大的、但却是一个社会比较稳定的城市，也不是矛盾聚集的城市，比如天津没有出现农民工潮和农民工荒，拖欠农民工工资也不突出。因此，很多学者认为，中央对天津滨海新区的期望并不同于上海浦东和深圳，而是要解决一个协调发展的问题。

从全国来讲，经济布局正呈现出“南高北低”、“东快西慢”的格局。将来东部地区继续快速发展，支持西部和中部崛起，无疑需要找一个新支点来带动周边区域的发展。有一定经济发展基础、但经济质量不高的环渤海地区，无疑是最合适的另一个新支点。

显然，综合配套改革是中国区域经济发展新的战略启动点，是推动地区协调平衡发展的支点之一。

也正因此，人们对于深圳特区成为继浦东新区、天津滨海新区后的第三个“国”字号试点，几乎没有怀疑。那只是时间的早晚而已。

体制再造成为“核心词”

新一轮试点布局，不仅是在空间上由南向北、由沿海向内地延伸更为重要的是它的发展动力不再重点来源于政策或财政倾斜，取而代之的是以体制再造为核心的“改革”。

这恰好与胡鞍钢提出的“观念、组织、制度上的创新”不尽相同。

值得注意的是，此次综合配套改革，与过去大不一样——以往是国家出政策，地方试点；而现在是地方出意见，中央批准。

浦东改革与发展研究院秘书长杨周彝认为，优惠政策好比直接给粮食，而试点赋予的是“生产自主权”。

也就是说，原来试点地区只能按照既有政策框架改革，此次则给了试点地区自主探索改革之路的机会。

而对于浦东、天津滨海抑或深圳来说，三地虽然同处于改革开放的前沿、经济基础较好、区位优势明显等，但他们也有着迥异的“个性”。

首先是经济结构不同，浦东和深圳服务业比重较高，滨海新区第二产业比重较高；其次，是国家对三个地区的要求或定位也有所不同；第三，是三地区行政管理体制不同，浦东和滨海新区均为区一级建制，深圳则拥有更大的决策权，也拥有独立的立法权；第四，是各自遇到的障碍和困难不同：浦东和深圳更多的是要解决资源、环境和开放变量约束下的再发展问题，滨海新区则迫切需要解决加速工业化和经济发展的问题。

显然，三地的综合配套改革，是必须在“规定动作”内完成更多“自选”。

上海方面在试点方案中提出把重点放在体制创新上其中最核心的三条是建立公共服务型政府、金融体制改革和消除城乡二元结构。据透露“十一五”期间浦东新区还将在推进政企、政资、政事、政府与中介组织分开加快公共财政体系建设推进投资管理体制改革等方面有重大举措。

深圳提出要创建国家创新型城市市政府出台的２００６年１号文件要求在金融改革创新发展方面实现新的跨越实现金融业从规模发展向效益发展、从引进发展向对外辐射发展等“五个转变”。同时事业单位改革、行政性国有资产监管体制的改革、财政性资金的配置方式改革等也都在深圳酝酿推进。

而滨海新区管委会主任皮黔生则表示，要按照经济区来架构新区的行政管理模式、做大做强功能区，并在政府的管理体制和机制上进行大刀阔斧的改革。有关人士称“十一五”期间滨海新区每平方公里投资密度将累计新增２２亿元实现生产总值５３亿元。

深圳、浦东、天津滨海新区的改革正是中国尝试观念、组织以及制度再创新的关键之举。有关专家分析指出在三地的改革蓝图中围绕政府职能转变、经济增长方式转变的观念创新、组织创新、制度创新是核心是破解全局性症结的“刀锋”。

综合改革“难度很大”

尽管浦东新区成为“国”字号试点地区不到一年，天津滨海新区的正式身份也才刚刚过去２２天，深圳的综合改革更只是停留在“地方粮票”中，但是，它们各自的综合配套改革却早已启动，而且已经程度不同地遇到了困惑与问题。

就在２月２４日，在深圳银湖的“中国脑库”，不公开地举行了第一届“沪津深三城论坛”，主题就是：“综合配套改革的制度安排与政策设计”。来自３市的近６０名重量级学者和官员，共同研讨关于综合改革的操作问题。

一个有意思的现象是，三地显然都打算通过行政区划方面的调整来推动综合配套改革，上海一直热烈讨论的是“二级市”构想；天津计划对滨海新区内的“五个行政区、三个功能区”进行整合；深圳则正设想剥离街道办以下行政部门的经济管理职能，使之成为提供公共服务的社区管理机构。

不过，三地学者都承认，难度很大，阻力不小。

从广度上看，国家综合配套改革试点将涉及社会经济生活的方方面面，包括经济体制、行政体制、文化生活、社会和谐、生态环境等。

从深度上看，综合配套改革会触及一些体制内核问题，可能会是一些经济、社会、法制等制度的再造过程，也是一个整体制度创新的过程。改革将更多地涉及不同利益群体、利益关系的调整，改革既需要总结和一定的破与立，也需要较高的操作艺术。

若将制度创新划分为三个层面，可以更清楚地看出这种趋势。一是项目层面的创新，早期中央的放权让利多属于这个层面；二是与项目相配套的政策层面。比如土地批租，外资优惠政策，这都是推动项目的政策；第三个层面就是推动完善社会主义市场经济体制，以及中国在加入世贸组织以后，如何和国际惯例相接轨，这是更深的一个层面。

综合配套改革的推动方式，目前是以地方为主来推动。因此，有专家建议，加强自上而下和自下而上的两种推动方式相结合。上海浦东成为第一家综合配套改革试点之后，中央各部委非常重视，跨国公司外汇管理方式试点９条措施迅速出台，正是浦东金融部门和中央金融部门共同推进的结果。

而对于更多学者来说，他们还在思考另一些问题：国家对各地的综合配套改革是否应有不同的支持政策？如何寻找地方利益和国家利益的结合点？国家层面是否应该加大对综合配套改革的领导力度？综合配套改革试点的经验能否复制？

三地改革殊途同归

声音

“引擎”应当成为浦东新区努力的目标。上世纪９０年代，浦东成为“上海现代化建设的缩影、中国改革开放的象征”。现在，浦东站在新的历史起点上，理应树立更高的目标追求，更好地发挥服务全市、服务全国的作用。

——浦东新区区委书记杜家毫

相比较于沪深两地高端的、示范的、探讨更深层次的改革，滨海新区全局性的改革刚刚扩展到全境，尚缺乏实践经验的积累，还处于消除基本制度障碍的改革阶段。

——滨海新区管委会主任皮黔生

中央已经明确，特区还要继续办下去，还要继续“特”下去，但怎么“特”，中央只赋予了总体要求和大的原则，就是要做排头兵、试验田、窗口和示范，而“特”的具体内容就要我们自己去填写了。

——深圳市委书记李鸿忠

上海浦东

各项改革“先行一步”

一、取得三大进展

▲制定了改革试点的总体方案和３年行动计划。

陆志新绘

▲完善工作机制。成立了由市长牵头、副市长具体领导的工作组织，并酝酿建立市区联动的工作机制，即以浦东新区作为实施主体。

▲启动了国家层面一些重要领域的改革试点。１．中国人民银行设立了上海总部。２．中国银监会、证监会、保监会等监管机构在浦东调研与试点，全国首家货币经纪公司已在浦东开业。３．国家外汇管理局在浦东试点，出台了跨国公司外汇资金管理方式改革的９项措施。４．国家发改委、科技部、国家知识产权局等在浦东开展科技体制创新试点，并把浦东确定为国家火炬创新试验区和国家知识产权试点园区。５．商务部、海关总署等部委支持浦东在建设空港保税物流园区、探索便捷大通关措施、承接国际服务外包等方面先行先试。６．国土资源部在浦东开展土地管理体制改革调研。７．中纪委（监察部）在浦东开展依法监察试点。８．人事部在浦东开展公务员聘任制、扩大人才中介服务市场等改革试点。

二、思路进一步具象

▲两个示范带动作用。着眼于增强国际竞争力，在上海市“十一五”发展中继续发挥示范带动作用；把创新作为浦东开发的生命线，在全国的改革开放中发挥示范带动作用。

▲坚持三个立足、三个结合和三个提供。一是立足于国家，把浦东改革与国家改革结合起来，为全国深化改革扩大开放提供舞台和经验。二是立足上海，把国家确定的综合配套改革试点任务与上海“四个中心”建设结合起来，为上海实施科教战略和提高国际竞争力提供制度保障。三是立足浦东，把浦东的改革与发展结合起来，为浦东又快又好地发展提供强大动力。

三、两个层面寻找突破点

▲市区层面五项改革：１．在规划项目土地等方面，赋予浦东先行先试的权力。２．在张江高科技园区探索多层次多渠道的风险投资试点；３．重点配合人民银行上海总部完善运行机制和实施中央银行公开市场操作方案；４．重点研究大通关方案，完成保税物流园区和浦东空港物流园区的建立；５．重点探索土地改革管理。

▲新区层面六大改革：１．深化审批制度改革，建立行政行为问责制、投诉制、评估制和监察制，推进城市综合执法改革，开展聘任制公务员试点；２．探索金融衍生品交易的创新；３．探索科技创新的创业投资体制改革；４．启动教育改革方案，基本建立广泛平等的联动机制；制定并启动卫生体制深化改革方案；推进外资进入文化产业；５．加快农村综合改革，推进村镇体制建设和治安管理改革；６．配合市有关部门继续推进海关体制改革试点和“服务外包”。

天津滨海新区

重在消除基本制度障碍

一、基本思路：改革围绕现代制造业

天津滨海新区全局性的改革刚刚扩展到全境，经济发展还处于制造业扩张的产业发展阶段，所面临的困难和要解决的问题都是围绕着制造业的发展和提升而出现的。因此，与深圳经济特区和上海浦东新区相比，滨海新区的综合配套改革还处在消除基本制度障碍的基础性改革阶段。

因此，滨海新区的综合配套改革将围绕着创建全国规模最大、水平最高的现代化制造和研发转化基地来进行。

为突出这一特点，滨海新区改革的基本思路是：围绕发展高水平现代制造业，排除体制障碍，创建重点突出、配套全面的制度体系，以先进的制度推动滨海新区的全面协调发展，全面实现国家对滨海新区所作出的功能定位。

二、阶段性目标：构建五个体系

与国际接轨的市场经济运作体系、富有活力的自主创新体系、公正高效的政府服务体系、合理适度的社会保障体系、公正规范的法律制度体系。

三、近期六大举措

滨海新区将重点选择带动性强、震动小、条件较好的工作领域和建设项目：

▲创建全国一流的科技研发转化基地。重点是创建种子孵化、种子基金、信息服务、技术计量服务、政府服务以及相关的工商、税收等一整套培育自主创新能力的制度。

▲建立土地整理储备制度。正在筹备建立土地整理储备中心。在国家现有的土地管理制度框架内，最大限度地拓展自我调控的空间，发挥土地整理储备中心对新区土地进行收购、整理、置换直至做好招拍挂准备的功能。

▲探索建立功能区带动行政区发展的联动机制。

▲创建开放程度最高的东疆保税港。目前，天津正在积极争取国家批准，在天津港的东疆港区建设目前在全国开放程度最高的保税港。

▲建立并充分发挥“产业发展基金”的作用。目前，国家正计划在滨海新区建立“产业发展基金”，充分发挥其扩大融资和信托投资等方面的作用。

▲修改完善《天津滨海新区条例》。希望能形成一个以“新区条例”为“宪章”，以覆盖“条块”的法规为主体的开放性经济区的法律体系。

深圳

完善改革的工作机制

一、机制改革先行。

▲新成立体制改革办公室。体制改革办公室设在市发展和改革局，改革办的功能也发生了重要变化，变成“谋划、统筹、攻坚、督办”。

▲出台建立改革创新机制的意见。这是深圳市第一次以市委、市政府文件的形式专门对改革创新机制提出意见。该举措是为了在“改革办”的功能进行调整以后，能够确保改革向民主化、科学化、法制化的方向推进。在改革项目的确定、改革方案的形成、改革成果的评估、改革过程的监督方面都作了一个制度性的规定。比如改革项目过去是各个单位提出来，现在则变为政府各个部门提出改革项目，然后由改革办征求意见，包括先征求人大代表的意见、政协委员的意见、专家的意见，并对这些意见、建议进行归纳合并，再提交给市委、市政府。

▲人大常委会批准通过改革创新条例。这也是深圳制度建设的重要方向，就是要以法律的形式，以条例的方式确保改革的持续推进。

二、近期举措

▲通过行政资源的再配置来打造责任政府、廉洁政府和服务型政府。调整部门职能，力避部门之间的交叉、扯皮、推诿和效率不高；划分市区之间行政职能的划分，所有的经济政策、经济资源、土地资源均由市一级政府统一起来，具体的工作则尽量放到区一级。

▲围绕自主创新战略实施配套改革。目的是消除相关的体制障碍，包括人才体制的改革，以及为自主创新战略提供财政资金支持。

▲实施公共产品供给方式的改革。比如市政道路、场馆等的保养，均要采取政府购买服务的形式来实现。未来深圳将不再建立事业单位。

▲教育、医疗体制的改革。主要借鉴上海等国内城市的经验。

▲推进“深港一体化”。发挥毗邻香港的优势，利用深港一体化这个通道来扩大开放，推动与香港在教育、金融等方面的合作，推动功能区的调整和升级。

▲着力衔接执法体制和司法体制。主要是把行政执法过程中发现的有关触犯刑律的问题，及时提交司法部门。

来源：人民日报-华东开云网页版-开云（中国）官方在线登录