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在“十一五”规划建议中，行政管理体制改革被提到了前所未有的高度，成为整个体制改革关键环节。如何抓住深化行政体制改革的契机，实现《公务员法》的实施与深化行政体制改革的双赢？这是在“十一五”开局之年实施《公务员法》这一“历史巧合”给各界所出的一道“必答题”。“不能将《公务员法》实施与深化行政体制改革做成‘两张皮’，更不能以现行体制牺牲《公务员法》的实施，”长期研究公务员制度并参与《公务员法》立法过程的国家行政学院宋世明教授，在接受《瞭望开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊》采访时这样提醒道。他建议，在《公务员法》实施过程中，要抓住深化行政体制改革的有利契机，实现落实《公务员法》与行政体制改革的双赢。这种双赢具体体现在4个方面：

一是抓住公务员登记之机，提升编制管理科学化与法制化水准。只有具有公务员身份，才能享受公务员权利，履行公务员义务。《公务员法》规定，“本法所称的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。公务员的这三个特征中，“纳入国家行政编制”是其核心特征。但是，我国目前尚未出台《编制法》，编制管理工作离规范化、科学化、法制化的距离还比较远。目前，从中央到地方，机关中普遍存在行政编制与事业编制混用的现象。同是在行政机关工作，有的是行政编制，有的是事业编制。如北京市有一个局行政编制30多个，却管理着1000多个事业编制。从近期看，要正本清源，合理认定机关中的行政编制与事业编制；从长远看，尽快出台《编制法》才是治本之策。二是借助重新确定参照《公务员法》管理单位之机，尽早结束行政职能的“体外循环”。

《公务员法》第106条规定，“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”究竟如何解释“具有公共事务职能”，各方的意见还不一致，试图参照管理的事业单位也很多。一方面，要依照法定标准与程序严格进行审批，以防参照管理范围扩大化。另一方面，逐步创造条件尽早结束行政职能体外循环。现实中，由于行政编制比较紧张，出现了大量的事业单位承担行政职能的现象。如，全国环境监察机构作为环保系统的执法队伍，实有工作人员45900人，其中90%以上属于事业编制。依法或委托承担行政执法职能的事业单位的工作人员，依据第106条实行参照管理是可以的，但依然没有结束行政职能“体外循环”的局面，不利于规范行政执法。有关主管部门应下决心以实施《行政许可法》、《公务员法》为契机，适当扩大行政编制数额，在对这类事业单位工作人员进行清理整顿之后纳入行政编制，按照公务员管理；或将承担行政职能的事业单位改造为“行政执法机构”，可考虑单独设立行政执法编制，区别于行政编制、事业编制，由编制管理部门统一实施。三是借助实施公务员分类管理之机，提高政府的市场监管与社会管理能力。

如何确定专业技术类职位与行政执法类职位的适用范围，是实施分类管理的重点。为了防止专业技术职位设置过多过滥，可逐步试点，取得经验后再稳步推广。建议在最需要建立“技术壁垒”的领域（如质检系统），在最需要专业技术结论支撑的领域（如法医），优先设立专业技术类职位。设置行政执法类职位，则要体现公务员管理坚持监督约束和激励保障并重的原则。与专业技术类职位相比，滥设行政执法类职位的风险更大一些。因此，首先要在已经建立比较健全的岗位责任体系的执法系统，优先设置行政执法类职位。其次，在已经探索“能级管理”的执法系统，优先设置行政执法类职位。再次，只有按改革要求清理整顿行政执法队伍的政府部门，才能设立行政执法类职位。四是借助领导成员承担政治责任之机，全面彻底落实政府责任追究。

《公务员法》增加了引咎辞职与责令辞职的制度设定，将领导成员应当承担的政治责任法定化。领导成员引咎辞职，属于各种责任追究中“高端问责”，属于各种问责制中的“最高级”，它必将成为各种责任追究的“催化剂”。在实施过程中有两点值得注意：一是加强对引咎辞去领导职务的领导成员的权利救济，其关键是要畅通领导成员的有效法定救济渠道，以避免引咎辞职或责令辞职被实践扭曲；二是对引咎辞职或被责令辞职的公务员在何种条件下经过何种程序被重新任用，制定明确而统一的规定，以避免已经引咎辞职或被责令辞职的公务员在暂避风头之后，又异地为官。

有法可依难点犹存

《公务员法》是中国公务员管理的“基本法”。较之以往，《公务员法》取得实质性进步。然而，在实施中的每一项工作都十分复杂，涉及诸多方面的改革，因此，宋世明教授认为，尽管公务员管理已经有法可依，但仍然是任重道远。

《公务员法》解决了公务员立法层次较低的问题，提升了公务员制度权威。然而，法律的权威性更应表现在落实上。以“凡进必考”的录用考试制度实施为例，是否实施“凡进必考”本来是判断一个国家是否确立公务员制度的标志，但是有的机关特别是一些县乡两级公务员和垂直系统公务员的考试录用，还没有完全按照录用考试制度的规范要求去做，而大都通过调任、转任、直接调入等形式进入的，不利于从源头上把住公务员的素质关。《公务员法》解决了公务员管理过于单一化的问题，迈出公务员分类管理的实质性步伐。然而，因为长期以来公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，划分公务员类别的工作做起来千头万绪，难度很大。目前这项工作尚无法全面推开，采取的是先易后难的办法。《公务员法》解决了公务员保障激励机制不健全的难题，增强了公务员制度活力。但这项工作“欠账”太多。多年来，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要靠职务晋升。但是机关的高层职务特别是高层次的领导职务有限，仅仅依靠职务晋升来提高待遇，难以激励调动广大公务员的积极性。公务员受所处政府层级和机构规格的限制，占全国公务员3/5的县乡两级基层公务员的职业发展空间更是狭小。《公务员法》解决了公务员监督机制与权益保障机制尚不健全的难题，做到公务员权利与义务的平衡。然而，现在损害公务员合法权益的现象屡见不鲜。有的地方扣减公务员工资，经济欠发达地区增加工资只是体现在档案上，俗称“空涨”。公务员是握有公权力的劳动者，如果机关不善待一个握有公权力的公务员，那么就难以保证公务员仍会善待普通老百姓。

1+5配套法规将出台

《瞭望开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊》记者从国家人事部了解到，由于公务员法律体系是一个庞大的系统，“十一五”期间，有关部门将抓紧进行《公务员法》配套法规建设工作。遵循法制统一的原则，人事部将与中组部一道，统筹规划，抓紧研究，成熟一个，出台一个，力争用三到五年的时间，逐步建立完备的公务员法规体系。其中，抓紧出台立法基础较好的配套法规，包括录用、任职定级、竞争上岗、考核、调任、回避、处分、申诉等规定。对专业技术类、行政执法类、聘任制等公务员分类管理问题，将在试点的基础上，积极研究论证相关法规文件。据悉，制定和落实《公务员法》的实施方案与有关公务员登记、参照管理办法、综合管理类非领导职务设置、职务和级别设置、工资制度改革等“1+5”配套法规文件，是2006年人事部的重要任务。据人事部有关负责人透露，“1+5”配套法规仅仅是落实《公务员法》的第一步，之后，涉及工资、惩戒、退休、录用、回避、辞职辞退等24部《公务员法》配套法规，争取在3至5年时间内逐步形成完备。以贯彻实施《公务员法》为契机，中央将加大推进公务员管理机制和队伍建设力度。其重点是：

按照建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍的目标要求，突出抓好公务员队伍的能力建设和以公务员精神为核心的作风建设；

坚持“凡进必考”，继续完善考试内容和方法，打破身份、地域限制，把优秀人才集聚到公务员队伍中来。大力推进竞争上岗工作，完善笔试、面试和民主测评方法；

研究建立以能力与业绩为导向、体现科学发展观和正确政绩观要求、服务对象有效参与评价、适合各级各类机关特点的公务员考核评价指标体系；

继续按照大规模培训干部、大幅度提高干部队伍素质的要求，制定下发2006－2010年公务员培训纲要，切实抓好各类公务员培训工作。发挥实践锻炼在提高公务员队伍能力中的作用，逐步加大从具有2年以上基层工作经历的高校毕业生中考录公务员的比例，建立公务员下基层锻炼制度。中央要求，在《公务员法》配套政策法规出台前，各地区各部门要严格按照《公务员法》的规定和原则，依法办事；如确需制定出台有关具体政策，要与《公务员法》的规定保持一致，不得随意变通，更不能搞“土政策”，重大问题要事先征求中央公务员主管部门的意见；配套法规出台后，各地区各部门都要严格执行配套法规。要对照《公务员法》及其配套政策法规，对现行有关法规、规章及文件等进行清理，凡与《公务员法》相抵触的，一律停止执行。□

资料：众望所归的《公务员法》

自2006年1月1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》，是新中国干部人事管理第一部带有总章程性质的法律。《公务员法》的出台，结束了我国干部人事管理工作没有大法的历史，填补了我国法律体系的一大空白。从1984年我国开始起草《国家机关工作人员法》到2005年《公务员法》的颁布，经过了21年的时间；其中，从1993年10月1日开始实施《国家公务员暂行条例》，到2006年1月1日开始实施《公务员法》历经13载；自1993年以来，全国人大三次将制定《公务员法》列入立法规划。《公务员法》的出台是大势所趋。老百姓希望通过《公务员法》更好地规范约束公务员，让我们国家有一个成本更低，服务水平更高的公务员队伍；公务员希望借助《公务员法》保护自己的合法权益，实现自己的合法利益；管理部门希望通过《公务员法》完善规范对公务员队伍的管理。因此，塑造公务员的“公共精神”是《公务员法》制度设计的价值定位；提高公务员的专业化水准，是《公务员法》制度设计的目标定位。（宋世明）

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