中国近年来发生的自然灾害引起政府对森林在生态保护中的作用的重视。1997年黄河断流267天，创历史最高水平。黄河断流对黄河下游山东省的工农业生产造成了巨大损失。1998年长江大水造成了巨大的生命和财产损失。自此人们开始关注长江中上游地区遭到严重破坏的天然林。

    中国政府采取的对策是开展了天然林保护工程和退耕还林工程。中国政府承诺在13年的工程实施期间投入相当于200亿美元作为粮食和财政补贴。这是迄今世界上最大的森林保护项目试点，共涉及30个省区，工程实施总面积达1500万公顷，涉及到120万林业职工和数百万农民。

    政府为实施这两大工程所作的努力和投入的资金显示了中国政府重建西部地区生态的巨大决心，同时也需要解决工程对以林为生的农户的收入和就业带来的复杂的社会影响。

    中国环境与发展国际合作委员会成立了由国内外专家组成的林草问题课题组，结合国际上已经取得的经验，对中国目前正在实施的这两大工程进行了研究和考察。为了了解工程实施所带来的潜在效益，课题组搜集了10个省的1400多个农户的有关信息。林草问题组由中国工程院副院长沈国舫先生和世界银行高级顾问乌玛·莉莉博士联合担任主席，昨天他们在中国环境与发展国际合作委员会会议上发布了他们的研究成果－《实施天然林保护工程和退耕还林工程政策：经验和政策建议》。

    世界银行负责环境和社会可持续发展的副行长伊恩·约翰逊说：“中国环境与发展国际合作委员会是一个结合中外经验研究政策问题的独特的论坛，世界银行很高兴作为一个合作方参与这项工作”。

    林草课题小组的工作由若干中国机构开展并有很多中外专家参与。他们的这份研究报告认为，目前不加区别一律禁伐不一定是兼顾保护与发展的最佳方式，需要采取一种根据当地实际加以调整的做法。尽管天保工程的实施已经使天然林区的木材采伐量大幅度减少，退耕还林工程的实施也使成千上百万公顷的坡耕地新种上了树，但是这两大工程的实施也给地方社区和林业企业带来了事先没有预想到的消极的社会经济影响。

    尤其是就天然林保护工程对当地老百姓的生活造成的影响十分广泛，在许多情况下甚至十分严重。政府虽然为国有林业企业及其职工提供了大量的补助，但是在许多情况下他们仍面临很大困难。另外需要重点指出的是：天然林禁伐政策在许多地方被任意从国有林区扩大到在80年代初已经过土地承包制改革的集体林区，从而对土地使用权造成了不利影响。

    退耕还林工程要求将坡耕地转变成林地或草地，由此导致了当地粮食市场的扭曲，给当地粮食价格造成了向下的压力，从而使未参与退耕还林的以粮食生产为生的老百姓的收入下降。由于农业生产规模缩小以及由此产生的农业生产资料供应减少和农产品加工规模下降等原因，退耕还林工程的实施在短期内给一些地方的经济带来了消极影响。

    乌玛·莉莉博士说：“实现森林保护目标是一项艰巨的工作，没有一个简单的答案，需要有强大的政治意愿、适当的制度安排、必要的试点工作和从经验中学习的愿望。很明显中国政府正走在应对这些挑战的前沿”。

    根据上述经验，报告建议采取以下措施对政策做一些调整，从而进一步提高天然林保护工程和退耕还林工程对政府实现恢复森林和草地及提高农村人民生活水平等目标的贡献。

    一、对于天保工程所作的建议

    （1）在适当的地方取消集体林区的森林禁伐政策以保证土地使用权的清晰和可预见性。

    （2）制定一个“退出”战略，逐步从国有林区的森林禁伐过渡到对森林的可持续管理。

    （3）制定具体的林地使用计划，保证对原始天然林的保护。

    （4）在过渡期间，对那些受森林禁伐政策影响的集体林区内的老百姓进行补偿，并提高受影响的国有林业企业的补偿水平。

    二、对于退耕还林工程所作的建议

    （1）建立部门间协作战略，鼓励林业部门以外的部门积极致力于减少基建工程实施过程中的水土流失量。

    （2）采用专门的环境目标指标和市场机制（如招投标方式），提高地方政府的官员和当地利益相关者代表的参与程度，提高工程的实施水平。

    （3）制定可持续的战略，以保证在政府的补助停止以后能继续保持工程实施所带来的积极的效益，积极试点和推进对生态效益进行补偿的其它资金渠道，其中包括重新设计生态效益补偿基金方案及推动碳交易这种新型的市场和支付机制的发展。

    (4)在受影响的地区进行能力建设，在政策、计划、实施、监测和评估上进行放权，采取灵活的多部门协作的工作方式。

    中国网 2002年11月25日