杜青林:
现在请甄贞委员作大会发言，请李冬玉委员准备。
2009-03-09 15:00:59
北京市人民检察院副检察长 甄贞:
我发言的题目是《实行分类管理促进法官检察官队伍建设》。
2009-03-09 15:01:35
甄贞:
2008年，全国政协社会和法制委员会为了解我国法官、检察官队伍建设情况，赴北京、内蒙古、辽宁、江苏等省（区、市）开展专题调研。数据表明，截至2007年底，全国共有法官189413人，其中本科以上学历占65.1%，研究生以上学历占3.29%；全国共有检察官139132人，其中本科以上学历占65.1%，研究生以上学历占4.24%，学历层次大幅度提高，专业结构显著优化，梯次结构日趋合理，队伍管理不断向专业化、科学化、规范化方向发展，成绩喜人。
2009-03-09 15:02:30
甄贞:
但也存在以下四个方面的问题：一是法官、检察官准入制度不够健全。招录人员的渠道较为狭窄，没有统一的符合司法工作特点的招录人员标准，法院、检察院没有完全的进人自主权，招录的高素质人才分布不够平衡。二是法官、检察官人力资源配置不尽科学。由于法院、检察院编制是由地方人事、组织、财政部门统一调控，留编不分、空编不用、编制混用等情况大量存在，案多人少成为普遍现象。特别是在经济发达地区，由于流动人口多，而法院、检察院编制仍按常住人口比例确定，矛盾尤为突出。2007年，全国法院共审结各类案件8426032件，比1995年的6213479件上升了35.61%，经济发达地区案件增加数量更加迅猛，但法官编制与1995年相比没有太大调整。
2009-03-09 15:04:55
甄贞:
三是法官、检察官职业保障机制不够完善。法官、检察官职业素质要求高，任职条件要求严，但工资福利及职务保障却实行与公务员统一的标准，高要求与低保障形成的矛盾十分突出，造成司法人才流失现象较为严重。很多地方采取“一刀切”的退休政策，致使一大批年龄在50岁左右的优秀法官、检察官提前离岗或变相退休。据统计，1998年至2002年，全国法院流失近20000人，其中法官（包括助审员）约15000人。四是法官、检察官培训、考核、监督机制缺乏力度。基层法院、检察院培训办案人员受经费限制，培训内容和形式较为单一，针对性、实效性不强。在考核内容、标准、程序上与一般公务员考核没有太大差别，与法官、检察官职业特点不相适应。
2009-03-09 15:05:03
甄贞:
要解决上述问题，必须打破法院、检察院目前单一的行政管理体制，实行法官、检察官及辅助人员分类管理改革，将法院、检察院内部人员按分工划分为法官（检察官）、辅助人员、行政人员三大类，按照审判或检察工作需求、工作内容、工作量大小、能力要求等指标定编、定岗、定责、定比例，因事设职，实行不同的准入制度，制定不同的考核制度和职务职级晋升办法，对法官、检察官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点，职业明确、职责清晰、管理规范、保障到位的单独序列管理制度。
2009-03-09 15:05:12
甄贞:
实行法官、检察官及辅助人员分类管理改革，符合中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体要求；有利于加快高素质和专业化的法官、检察官队伍建设；有利于法官、检察官及其辅助人员各司其职，整合司法人才资源，提高司法工作效率；有利于促进法官和检察官选任、培训、考核、职业保障等管理机制的建设。
2009-03-09 15:06:10
甄贞:
建议中央有关部门共同研究法官、检察官及其辅助人员分类管理问题，制定具体方案，并在人员分类管理的基础上进一步研究法官、检察官的职业保障问题。重点是将法官、检察官的管理与行政职级职务脱钩，制定工资、福利、考核、晋升、激励、惩戒、退出等办法，与法官法、检察官法规定的法官、检察官职务等级相关联，并完善法官、检察官逐级遴选程序、拓宽来源渠道，适当延长法官、检察官退休年龄。
2009-03-09 15:06:23
甄贞:
实行分类管理以后，对法官、检察官建立单独的中央统筹的工资福利保障体系，适当提高法官、检察官的工资、津贴和福利待遇标准，建立人身和权益安全保障机制，缩小法官、检察官薪酬地区差异、上下级院差异，稳定司法队伍。辅助人员和行政人员则由省一级和地方编办统筹管理，地方财政负担，实行与本地区同等条件人员相同的工资和福利保障标准，有利于加强法院、检察院机关行政人员与其他单位的交流。为使改革工作顺利开展，建议先行试点，积累和总结经验后，制定统一的实施办法，在全国范围内逐步推开。在当前分类管理改革不能一步到位的情况下，可考虑参照警察管理办法，对法官、检察官实行单独序列管理。
2009-03-09 15:07:13
杜青林:
现在请李冬玉委员作大会发言，请包俊臣、王占委员准备。
2009-03-09 15:09:02
民建陕西省主委，陕西省政协副主席，陕西省国土资源厅副厅长 李冬玉:
我发言的题目是《加快推进征地制度改革》。
2009-03-09 15:09:13
李冬玉:
中共中央《关于推进农村发展若干重大问题的决定》指出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围。农民可参与开发经营城镇建设用地范围外的非公益性项目用地。建立城乡统一的建设用地市场。《决定》为推进农村改革发展、深化土地管理制度改革确定了方向。我国是由中央、省两级政府对农用地转用和集体土地征收、征用进行审批管理。60年的工业化和城镇化发展使约2亿亩耕地从农用地变为建设用地，从集体所有变为国家所有。现行的征地制度在发挥了历史性作用的同时，也存在一些亟需解决的问题。
2009-03-09 15:09:33
李冬玉:
一、现行征地制度下存在的突出问题。（一）征地范围无限制，非农建设占用耕地势头难遏制。非农建设占用集体土地一般都经过征收，法律规定征收应是公共利益需要，但法规和政策对“公共利益”无具体界定，实际管理中用地者多申请征收。土地农转非的增值以及融资、保值增值的作用，刺激了用地者多用地的冲动，也使得建设占用耕地增长过快的势头难以遏制。2002年至2007年全国耕地净减少6300万亩，其中70%以上为非农建设占用。
2009-03-09 15:10:27
李冬玉:
（二）被征土地收益分配使农民缺乏保护耕地的动力。尽管近年土地增值收益管理日趋严格，但地方政府支配大部分增值收益的格局没有变，土地使用者获得了土地增值的相当部分。由于农地所有者不能从农地发展权中受益，土地非农使用的决策权、分配权都难以体现他们的权益，他们不能从保护耕地中受益，也就失去了保护耕地的动力。
2009-03-09 15:12:15
李冬玉:
（三）征用土地低成本导致建设用地利用不集约。建设用地市场的垄断使用地者以较低成本用地，从而导致土地利用不集约。如我国人均城市用地已高达130多平方米，高于发达国家82.4平方米和发展中国家833平方米的水平。有的机场起飞降落航班很少，许多新建成的道路运力大大富余，一些港口吞吐量只有设计量的1/10—1/20。由于集体土地不能入市，集体建设用地浪费也惊人。据统计，2004年全国村庄用地2.48亿亩，人均村民用地高达218平方米。
2009-03-09 15:13:03
李冬玉:
（四）规避征地的违法用地现象屡禁不止。据北京市集体土地产权调查：农村集体建设用地（不含宅基地）80%以上属于违法用地。农民采用“以租代征”和“小产权房”形式，在不经过征地审批的情况下，向开发商或市民提供土地。农民获得了土地农转非的增值收益，土地使用者规避了土地审批，市民用可承受的支出圆了住房梦，形成了地方政府、开发商利用征地制度获得土地利益，农民、市民规避征地制度扩大土地权利的现状。
2009-03-09 15:13:39
李冬玉:
（五）大量征地增加了行政管理成本和社会管理风险。现行的征地制度使我国的土地管理成为世界上最繁琐、最棘手、成本最高的管理，造成目前征地中矛盾多、批地中关注多、供地中关系多、用地中问题多，引发了社会的不安定，增加了社会管理的风险。这种状况如不能尽快得到扭转，必将产生极其严重的社会后果。
2009-03-09 15:13:48
李冬玉:
二、改革现行征地制度的建议。（一）制定缩小征地范围的政策措施。鉴于现行征地制度存在“公共利益”被扩大和滥用的现象，建议有关部门在现行《划拨用地目录》基础上，尽快制定《征收、征用土地目录》，从源头上加以控制，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地为“公共利益”需要。
（二）强化利用规划、计划在土地管理中的作用。无论是“公共利益”征收的土地还是非公共利益使用的土地都要必须符合土地利用总体规划和土地利用计划，以有效控制建设用地总量。
2009-03-09 15:16:41
李冬玉:
（三）尽快完善征地程序等相关法律法规。建议尽快修改《土地管理法》中与《决定》精神不符的内容；进一步完善征地程序，扩大土地所有者的知情权和参与权；建立征地争议仲裁机制，由仲裁机构受理征地纠纷。
（四）做好征地制度改革的配套工作。一是加快集体土地登记发证工作。所有权证和使用权证都应尽可能发到最基层单位（如村民小组），使集体土地权属尽可能具体、明确。二是完善集体建设用地的他项权利。应允许在征得所有权人同意和不改变用途的前提下设置抵押权。这是建立城乡统一的土地市场、平等保护两种所有制土地的重要工作。三是做好非“公共利益”用地的供地试点。对城镇建设用地范围以外的非“公共利益”用地，出让方式、出让价格、出让年限等都需要在试点的基础上加以规范。
2009-03-09 15:16:50
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