农民工、大学生、灵活就业人员的参保和享受保险待遇，是完善失业保险制度的三大难题

《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊日前在山东、北京等地调研时发现，当前我国失业保险制度面临三大新难题，即农民工难以切实享受失业保险待遇、部分大学生得不到失业保险待遇、灵活就业人员难参保。这成为完善我国失业保险制度的“绊脚石”。接受采访的一些基层干部和专家建议，应尽快扩大失业保险的覆盖范围，增强保障功能。

农民工难享失业保险待遇

享受失业保险待遇是农民工群体应该享有的合法权益，这一群体也是失业保险扩面工作的重点群体。然而，由于我国对企业失业保险费的征缴监察力度不够，加之农民工群体流动性比较强，权益意识和谈判能力相对较弱，目前数以亿计的农民工还未能得到有效的社保保障。

在济南市黑虎泉西路，三五成群的农民工在等待雇主，一些还拎着各种打零工的工具。来自山东省菏泽市的农民工王继家告诉本刊记者，自己在省内外很多地方都打过工，既做过建筑工人，也在企业当过杂工，但时间一般都不太长，很少超过一年。他没听说过农民工能够领失业保险。

劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平说，目前，我国农村劳动力外出务工的规模巨大，约有1.2亿人。为保障农民工的合法权益，我国《失业保险条例》规定，城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险。与城镇职工不同的是，农民合同制工人个人不缴费。但从农民工总量来看，绝大多数未参保。在已参保的农民合同制工人中，2004年共有44万人失业后领取了一次性生活补助。

山东省劳动和社会保障厅失业保险处处长张优山认为，受就业周期短、流动性强、社保意识淡薄等因素影响，很多农民工并不知道自己可享受失业保险待遇。很多用人单位特别是中小型企业和私营企业，为降低人工成本，也没有给农民工缴纳失业保险费，客观上导致多数农民工失业后不能领取失业保险金，游离于国家失业保险政策之外。

何平认为，为切实保障农民工失业后的基本生活权益，我国应加强对企业缴纳失业保险费的监督检查力度，防范企业偷逃失业保险费用，使失业保险制度覆盖更多农民工。同时，农民工自身也应积极提高意识，主动争取享受失业保险的权利，更好维护合法权益。

大学生失业但不能领保险金

青年就业是我国就业形势中的一个新增难点。随着大学毕业生数量的逐年递增，一次就业率也在逐年下降，由于实践能力和社会经验的不足，越来越多的大学生一时之间难以找到稳定的工作。2006年起，我国将大学毕业生纳入失业保险范围，但由于权益“窗口期”的存在，这一群体目前还没能享受到失业保险带来的利益。

去年7月从山东一所大专院校毕业的李新光，由于所学专业较偏，毕业后一直没有找到满意的工作。在山东省人才市场，小李告诉本刊记者，他的父母都是农民，辛辛苦苦供自己读完大学已十分不易，没想到毕业后没找到工作，再继续让父母负担自己的生活，实在过意不去。现在他想重新学门手艺，但苦于承担不了学费。“政府是不是可以考虑让失业的大学生也能领失业保险？”

根据国家规定，自去年9月1日起，仍未就业的高校应届毕业生，可到户籍所在地劳动保障部门办理失业登记。在此后的一个月里，济南市就有1100多名毕业生到劳动保障部门进行失业登记，其中近800人是本科毕业生。

通过失业登记，大学生可领到一张“失业证”，凭证可享受免费求职登记、免费职业指导等。但政策规定，失业人员享受失业保险待遇需具备三个条件：缴纳失业保险费满一年；非因本人意愿中断就业；已办理失业登记并有求职要求。由于没有缴纳过失业保险费，使得登记失业的大学生与失业保险金无缘。

张优山认为，为充分发挥失业保险促进就业的作用，对于失业的大学生，可逐步将其纳入失业保险范围。目前，他们最缺乏的就是职业培训，可考虑从失业保险基金出一部分钱，通过发放职业培训补贴等方式，帮助这些大学生尽快就业。

2007年，山东劳动保障部门重点针对登记失业的大中专毕业生等就业困难群体，陆续开展“再就业援助月”等六项主题活动。期间，登记求职毕业生将全部得到免费就业服务、岗位信息和专项就业指导。毕业生参加就业见习按规定将享受见习生活补助，自主创业并符合相关条件的将全部得到小额担保贷款、个体经营收费减免等政策指导。

灵活就业人员难参保

灵活就业人员是社会保险扩面工作的另一个重点。目前，中央和地方对灵活就业人员参加养老保险的缴费比例等方面已经有了相对具体的规定。然而，灵活就业人员参保失业保险仍然没有明确规定，各省也缺乏确切界定，这给灵活就业人员参加失业保险带来难度。

我国《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。其中，城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。

济南市劳动就业办公室失业保险处处长高靖介绍，由于缺乏相关政策，灵活就业人员无法参加失业保险。在现实操作中，也很难界定什么是灵活就业，究竟是每月收入达到一定数目还是劳动时间达到一定长度，目前政策还不明确。

中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光认为，社会保障覆盖面的大小，反映了一个国家社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。其中，让灵活就业人员参保失业保险成为我国失业保险制度亟待完善的一个方面。

张优山认为，对于正规就业人员，当前灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性，应针对具体特点，合理确定标准和操作办法，确保灵活就业人员能顺利参保。

山东省劳动和社会保障厅厅长矫学柏介绍，近几年，山东失业保险覆盖面不断扩大。截至2006年，全省失业保险参保人数达到789万人。今年一季度，共发放失业保险金2.4亿元，惠及33万名失业人员。

失业保险征缴缺乏激励机制

除了农民工、大学生、灵活就业人员的参保和享受保险待遇这三个难题，失业保险费征缴缺乏激励机制，也是影响失业保险覆盖的因素之一。

《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊调研发现，失业保险征缴工作中存在奇怪现象：拖欠保险费的有处境艰难的亏损企业，也有经营良好的盈利企业。效益好的单位觉得参加失业保险是为别人“做贡献”，是“劫富济贫”，效益差的单位需要保险却又往往缴不起。

据本刊了解，我国失业保险工作虽然起步早，但发展势头却不如后来居上的养老保险和医疗保险。从全国来看，到2006年底，我国有近7.8亿就业人员，养老保险参保人数近1.9亿，医疗保险参保达近1.6亿人，失业保险却只有1.1亿人左右。

“民营企业由于用工很活，用工缺乏长期性，企业主认为自己企业员工自愿流动现象频繁，不想参加失业保险。”山东省劳动和社会保障厅失业保险处副处长李元芝认为，民营企业多数规模小，人员流动性大，企业降低成本的意识很强，他们往往把失业保险看成是额外负担。另外，一些私营、民营企业劳动用工制度不健全，甚至未与职工建立完善的劳动关系，更不要说参加失业保险了。

从职工方面来讲，当前不少地方就业形势并不乐观。许多职工明知自己的合法权益受到侵害，但就业岗位来之不易，无奈之下只能将就企业。据了解，当前还有部分地方政府担心强制要求非公有制企业参保会影响招商引资及非公有制经济的发展环境，此种心态也制约了失业保险扩大覆盖面。

矫学柏表示，近几年，山东省失业保险覆盖面不断扩大，基金收入连年增长，呈现出持续、健康发展的良好态势。但仍有大量单位和人员没有参加失业保险，受企业裁员和关闭破产等多种因素影响，一些地方参保人员流失和断保现象还比较突出，参保人数增速缓慢、下滑严重的局面有待进一步遏制。

据《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊了解，征缴难的背后有失业保险制度本身存在的问题——目前既没有根据失业保险的强制性设计出很好的强制征收的方式，也没有针对失业保险的互济性建立相应的激励机制。失业保险没有实行个人所有权制度，甚至没有个人缴费记录，缴纳的义务和享受的权益失衡，许多企业和个人由此认为缴纳失业保险费只是付出没有回报，所以不愿缴纳保费。再者，许多地方失业保险待遇与城市低保待遇的差别不大，体现不了参保的优越性。《失业保险条例》只规定失业保险待遇要高于城镇低保待遇，究竟要高多少没有具体标准。

受访专家认为，失业保险制度需要建立激励机制。比如，对缴费者可采取对按时缴费、并且缴费数量大的企业给予一定程度的返还；对个人也可考虑建立个人账户，将个人缴纳的失业保险金全部记入到个人账户上，个人账户的资金只能在失业和退休期间才可以动用。此外，许多地方的失业保险待遇往往五六年都不变，应该及时随着物价水平和低保待遇进行调整。(王志)