中国人民银行行长 周小川

今天非常高兴参加中国金融学会主办的政策性银行改革与转型国际研讨会。首先，我代表中国人民银行欢迎参加本次会议的世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际组织，以及日本、韩国、新加坡等国开发银行和有关部门的嘉宾，同时也欢迎国内各政府部门、相关机构的专家共同参与探讨政策性银行改革的问题。我国政策性银行发展改革有十分重要的理论意义和现实意义。国务院领导非常重视政策性银行发展改革这项工作，把政策性银行改革发展的方向作为去年以来政策研究的一项重点工作布置给了金融界和有关部门，今年的政府工作计划和政府工作报告中都明确提出，这是今年的一项任务。因此，我们在这个时候能召开这样的会议是非常重要的。我预祝会议能够取得圆满成功。下面，我代表我个人就这个题目发表几点意见，抛砖引玉，相信我们的研讨会能够在这个问题上取得成果。

我想首先回顾一下政策性银行产生的历史。大家都清楚，1993年，中共中央十四届三中全会为中国建设社会主义市场经济提出了50条建议，其中在金融的建议中明确提出了要建立政策性银行。建立政策性银行，一方面是为我国经济发展服务，为我国经济改革转轨服务，同时更重要的一方面是使当时的四大专业银行能够摆脱政策性贷款业务，确实转向商业性银行。当然，这个转轨实际上要花较长时间。过去的四大专业银行长年来很多贷款都是混合型的，都是半商业性、半政策性的。今天我们终于看到，经过十多年的努力，其中也经历了亚洲金融风波的冲击，使我们在区分商业性业务和政策性业务的进程方面取得了实质性进展。我们从中吸取了很多教训，我们也体会到为什么那时候商业银行不良贷款比例很高。经过这么多年的努力，商业银行逐渐走上了良性发展的道路。应该说，成立三家政策性银行，把业务区分开，分别满足国民经济和政府的需要，不仅为国民经济作出了贡献，同时，也为我们整个金融体制改革中功能的区分和清晰化作出了重大贡献。

从银行的具体业务行为来看，这么多年得出了很多历史的经验教训。如果一家银行政策性业务和商业性业务是混合的，可能对银行的各层负责人来说是最舒服的事情，因为事情办得好可以说是商业性的，赚了钱机构有份；事情办得不好可以推给政府，说是政策性的。另外，由于在改革转轨中财政相对薄弱，国家的财政收入在很长一段时间徘徊在占GDP的10%略多，政府有很多事情想办但无财力去办，银行集政策性业务和商业性业务于一身的体制正好迎合了政府通过银行办事可能会很方便的心理，因而使政策性业务和商业性业务更加紧密地互相缠绕，难以分清。但结果往往是，可能高层领导说花1万块钱办某件政策性业务，到了中层就可以用类似旗号花10万块钱，再往下就可能花几百万、上千万，加起来是一个很大的数，最后说起来都是最高领导政策指导下的政策性贷款。在亚洲金融风波期间我们体会到的一个很大的困难就是，产生了那么大比例的不良贷款，这些不良贷款要剥离，而剥离过程中要区分责任。大家做了大量区分责任的工作，其中有一部分责任是可以区分开的，但有相当一部分说不清楚，就是半政策性、半商业性的，有的是五成对五成，有的是九成商业性一成政策性，责任不好追究。从银行的业务行为来分析，可以看到我们在这件事情上吃了很大的亏。这必须靠机制转变才能扭转，对此我们必须有一个清醒的认识。

在党中央、国务院的领导下，依靠坚定推进改革开放的巨大决心，同时也离不开整个国际经济环境，我们建设社会主义市场经济的基本框架的速度还是很快的。尽管比较起来休克疗法表面上干得快，实际从最后进程来看，我们的转轨较为成功，甚至有些方面比它们走得还快。转轨就带来了变化，到底我们的政策性金融业务现在还剩多少？还有哪些？如何界定、如何去做？我们的三家政策性银行是否面临着新的挑战、新的任务、新的转型？

应该说，我国建立社会主义市场经济基本框架所取得的成绩大家有目共睹。从宏观经济角度来讲，现在越来越依靠经济手段调控，而不再是行政的、计划指令的方式。微观经济方面的进展更加明显。十四届三中全会后的十几年中，国家逐步明确，企业改革主要以股份制公司形式为主要模式。国内出现了一千多家的上市公司，有很多大型骨干企业同时也是海外上市的公司。因此，不论是在财务纪律上、在会计标准上、在公司治理准则上都在不断向国际靠拢，同时，也在结合中国自己的特色有所发展。各种市场的发展非常突出，发展最快的还是商品市场，其次是服务市场，现在金融市场发展速度也很快。

这些发展意味着什么呢？过去开展政策性业务，一个很重要的原因是在价格扭曲的条件下对价差进行补贴，因为价格不对，所以要补贴。于是就出现某些产品需要补贴、某些群体需要补贴、某些行业需要补贴。在市场化不断取得进展，社会主义市场经济基本框架已经初步建成的情况下，我们在补贴方面的需求就越来越少了，真正需要给予非常明确的、有份量的补贴的领域在越来越缩小。

另外一个情况就是，财政状况不断改善。通过国际比较可以知道，政策性银行做的有些事情，其实财政也可以做，或者说，是因财政实力不够才通过政策性银行做的，但不应该由商业性机构来做。这也与财政收入占GDP的比重有关系。在我们财政占 GDP比重太低的时候，确实有些事情想做，而又没有钱，这时候我们借助了政策性银行来做。1994年进行税改以后，财政开始慢慢走出低谷，后来出现了每年财政收入可以增长大概1000亿元左右的良好局面。最近几年，出现了令人有些喜出望外的情况，财政收入一年能增收5000亿元左右。当然，我们不应该满足。和发展中国家平均水平相比，中国的财政收入，加上一些特殊基金，相比之下仍旧是相对不足。从一个社会来讲，总会有一些社会事务并不是完全按照市场、按照经济利益就完全能办好的。但我们必须看到，对政策性贷款的需求在数量上已经出现了非常大的变化，这个量已经跟以前很不一样了。以进出口银行为例。进出口银行过去对出口机电产品给予补贴，为什么呢？第一，出口机电产品的投入品贵，生产环节过去实行产品税，重复征税，加上那时候

竞争力也不行，科技水平也低，所以一部分机电产品出口需要补贴。第二，成套设备的出口需要补贴。因为我们成套设备生产能力比较弱，质量也不太高，对外出口时一些愿意买中国成套设备的发展中国家的购买力也相对比较弱一些，所以成套设备也需要补贴。第三，部分劳务工程需要补贴。当然，有一部分是因为对方国家穷的缘故所以需要给予补贴。现在，从进出口银行介绍的情况来看，已经发生了非常大的变化。我们机电产品出口的竞争力已经很强了，没有必要再补贴了。成套设备出口能力也已经很强了，电厂、水泥厂等成套设备用不着补贴了。稍微有点问题的是造船，这个行业周期性强，过去曾经有几年船价非常低，那时候定的合同很吃亏，最近整个造船业市场价格已变好。大多数劳务工程也用不着补贴。因此说，既然商业上能够做得好，那可能运用商业性原则反而更好，会把事情做得更好，更有效益。剩下一些有补贴的部分，不是针对机电产品、成套设备或劳务的，本质上并不是因为竞争力不够，而是对某些贫穷的发展中国家或者是重债穷国的经济和外交性的支持，或者说是友好国家之间的支援，而不是产品竞争能力方面需要的政策性支持。

我举这个例子是想说明，由于市场经济进展的程度、中国外向型经济进展的程度， 1993年十四届三中全会确立的成立政策性银行和政策性银行所主要承担的目标和任务慢慢都在发生变化，而且这个变化是比较实质性的，因此，政策性银行现在需要进一步考虑自己的发展方向，同时也面临着像其他金融机构一样的问题，需要加强财务约束，需要避免在财务上出现“脚踩两只船”的现象。

从商业银行角度来讲，有人提出，政策性银行已经大量在竞争性领域开展业务，实际上和很多商业银行处于竞争关系。我个人看，处于竞争关系也没有什么不对的，因为这表明正是我们市场经济发展到那个阶段了，过去的政策性业务现在变得不需要补贴了，自然它也就靠近商业性业务了。所以，转型的问题是新的发展、新的挑战。可能有些商业银行会说一些极端的话，比如有人认为，既然原先的政策性业务已经弱化了，有一些政策性银行干脆关闭掉或者合并掉就行了。但这可能不是处理问题的最好的方式，因为在这么多年的实践中组建了机构和队伍，培养了人才，在有些方面有很好的特长。但是既然大家有这么多议论，就需要把定位、发展、政策界限等问题搞清楚。

应该说，政策性银行在改革转轨的进程中做了大量探索，不断发掘做各种新型业务的可能性，有一些业务确实做得很好。但既然是探索性工作，既然是新的局面、新的环境，而且是不断变化的环境，人们就难免有褒有贬。有人会说这件事你做得好，有人说做得不好，有人说根本不该做，有人说是在瞎胡闹，什么样的说法都有，这也是不奇怪的。

我感觉，除了在国内我们仍旧需要进一步探索在哪些方面发挥政策性银行的作用以外，还有一个新的领域，就是

中国经济通过对外投资更加融入国际经济，就是全球化，我们用了一个词叫做“走出去”。中国经济不可避免的和国际经济有非常密切的联系，中国经济离不开国际经济，国际经济现在也离不开中国经济，现在已是这样一个局面。我在80年代初期的时候参加过国家“六五后期”计划编制工作。本来1980年就应该做出“六五”计划，但当时没有做出来，过了两三年说“六五”计划还没做出来，就说做一个“六五后期”计划。我觉得那时候行业发展的指导思想是比较清楚的“填平补齐”，就是希望做到缺什么补什么，哪块产品我们进口多就想办法自己攻关，要补上，最后争取做到尽量都不花外汇，什么东西我们自己都可以做。当然，有的产品因为我们科技水平差得比较远，实际上一直也没有做到。但当时的指导思想确实是这样的。另外，当时还有一个看法，认为中国不会像小国，小国有几项专长，就去组织生产，生产出的产品很快就会超过本国市场的容量，就必须出口，小国必须跟国际经济联系。而中国是有十几亿人口的大国，有那么大的市场，所以大家凭想像，认为我们发展的各项工业都不会生产过剩。但很快，没几年就发现，不是这样的。实际上我们现在生产的东西，要是不面向国际市场、不融入国际经济，有很多是在国内不可能全部卖掉的。我们现在有一些产品，只有20%、30%是供国内市场的。因此，生产行业必然走向专业化，而且要体现国际比较优势。在这种情况下，我们不仅在进出口方面要融入国际经济，同时在国际资本流动、收购兼并、资源的互相补充等方面需要开发性金融发挥重要的作用。这一点与会同志都能举出很多实例，也有很多实际的感受。

在中国，一个是经济体制市场化，一个是经济融入全球化，都给政策性银行下一步如何发展带来巨大挑战。我们需要研究政策性银行的定位、发展方向、发展蓝图、政策体制框架、监管等方面的问题，要研究政策性银行下一步应该怎么做、特长是什么、特点是什么、将来和商业银行的关系是什么、和国际性的开发性机构的关系是什么，要研究如何参考其他国家类似的经验，等等。我们在面临很多新任务的时候，一些最基础的内部工作也一定要做好。作为一个良好的金融机构，内部管理、内部控制体系、财务管理、公司治理以及资本充足率都非常重要。如果定位、方向还没有研究清楚，这些问题也仍然不容忽视。因此，政策性银行的改革发展很可能是内部改革和外部环境变化以及功能定位、监管加强等各方面综合的一个课题。

以上，我主要从政策性银行历史演变的过程和演变方向上给此会做个发言，以期抛砖引玉，企盼大家的真知灼见，希望我们今天的研讨会能够取得好的成果，为我们下一步的改革和发展勾勒出基本的蓝图。谢谢大家！-