转型为综合性开发金融机构后，政策性银行如何继续承担原来的政策功能，与其商业化运作之间的区隔如何实现，与现有商业银行的利益冲突朝何种方向演变……
据业内人士向本刊透露，目前，国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等三家政策性银行“一行一策”的个性化改革方案已由人民银行报到了国务院，即将顺序出炉。
这意味着自去年下半年开始酝酿的三家政策性银行的改革将于今年正式启动。
历史使命完成？
央行在2005年11月出版的《金融稳定报告》中明确提出，政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对其职能定位进行动态调整。
国家开发银行专家委员会常务副主任王大用对本刊回忆说，1992年，邓小平提出要把商业银行办成真正的商业性银行，四大国有商业银行趁机提出了分离政策性业务的要求。1994年，3家政策性银行相继成立，承担从工、农、中、建4家国有商业银行分离出来的政策性业务。
据王大用介绍，国家开发银行主要承担国家基础设施建设和支柱产业重大项目的长期融资，农业发展银行的职能有两个，一个是农副产品收购贷款，一个是扶贫。但是，农业发展银行将扶贫业务推给了农业银行。而进出口银行的成立则是搭了前两家顺风车——上世纪90年代初，国内进出口贸易还只是少量机械设备。
社科院金融研究中心副主任王松奇对本刊说，从目前来看，国内对资本利用的手段和技术都与以往不同，中长期商业性资金已能够比较容易和安全地进入基础产业、基础设施和机电产品领域。
此前，有业内人士指出，目前，国内政策性银行市场化经营的条件业已成熟。过去需要政策性金融大力支持的产业现在已成为成熟的商业竞争性行业。譬如，10年前，我国机电产品出口占全部出口的比例只有26.4%，而到2004年，我国机电产品出口额占全部出口额的比例达到54.5%，出口总额已占世界第三位，要求政策性金融支持的基础已不复存在。
除了外部经营环境的变化外，政策性银行自身积年累月形成的不良资产也令其很难再按既有的模式负重前行。
王大用对本刊说，政策性银行成立之初，只是为了完成政府所需要的项目，并没有考虑资产质量，以及是否需要足够的资本金，是否要像商业银行一样管理等问题。但运作了几年后，这些问题都凸现出来了。
从中国货币网公布的进出口银行2004年损益表来看，其全年收入总额为人民币54.83亿元，支出总额为人民币53.87亿元，税后利润只有人民币4011万元。而进出口银行常年累积的不良贷款的规模估计在百亿元人民币左右。
相对于进出口银行，农发行的不良贷款规模更为惊人，据业内人士估计有数千亿元之巨。
如何处理这些呆坏账，成为政策性银行转型的一个难题。
社科院金融研究中心副主任王松奇对本刊表示，在国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行这三个政策性银行的改革方案中，最难以形成明确思路的就是农发行。他认为，农发行呆坏账问题的解决途径肯定是核销。
不过，对于政策性不良资产的处置，业内人士普遍指出应该分类解决：由于指令性任务而造成的纯粹政策性亏损，中央财政应给予相应解决；而由于政策性银行本身经营管理不善造成的贷款损失，则应当以今后的经营利润转拨备的方式进行抵补。
新定位下的内部分工难题
政策性银行改革后的定位是综合性开发金融机构。接下来的问题是，其原来的政策性功能如何处置？如果仍然部分担负的话，政策性功能和商业运作之间如何区隔？
作为方案的主要设计者，中国人民银行研究局副局长张涛表示，综合性开发金融机构向市场化方向迈进了一大步，但仍具有部分政策性属性。
业内人士对本刊解释说，虽然从目前来看，不少项目利用商业贷款方式也可以存活，但这并不代表不再需要政策性金融支持。只是说随着市场机制的日益成熟，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务已经完成，因此转型后开发性银行的功能，将具有完成政府政策目标和依赖市场开拓业务的双重特性。
社科院金融研究中心副主任王松奇对本刊表示，传统政策性机构(银行)强调按照国家指令办业务，然后国家财政“兜底”。综合性开发金融机构则强调自主经营，自担风险，市场化运作，强调商业上的可持续性。因此，王松奇指出，政策性银行在转型为综合性开发金融机构之后，在财务管理和考核上应当采取分账管理方式，分别设立指令性账户和指导性账户。指令性账户主要体现政策性属性，用于记录反映完成国家政策性任务目标的资金、财务状况，指导性账户则用来记录和反映配合国家产业政策、发展战略所从事的各项自营性、开发性项目的资金和财务信息，并统筹《商业银行法》允许开展的所有业务，不享受政策优惠。
但接下来，两个账户之间如何设立隔离机制，防止商业账户的损失转嫁到国家财政头上，正成为一个难以绕过的难题。目前，各方对此尚无定案。
农发行难被替代
政策性银行转型，农发行问题最为严峻，除了高负债率，还存在业务过于单一，商业化运作前景不明。
农发行研究室主任朱英刚说，几年前，就有很多专家建议撤销农发行，理由是农发行的粮棉油收购信贷大幅萎缩，农发行已经没有必要存在。采访中，本刊记者也听到了不少关于农发行的业务完全可以由商业银行替代的观点。
不过，国家开发银行专家委员会常务副主任王大用对本刊记者表示，尽管当年农发行把其扶贫职责推向了农业银行，尽管其保留的粮棉油收购信贷业务也在高负债运行，但并不能因此就否定其存在的必要性。王的看法代表了业内关于农发行存续问题的主流意见：中国是农业大国，保证农业稳定、农产品流通需要大量融资，从目前来看，靠商业银行是无法达到这个目的的。
社会科学院金融所副研究员杨涛对本刊表示，农发行的问题不是其自身的定位问题，而是整个农业政策性金融体系的发展和定位问题。在新农村运动的背景下，国家对农发行的支持不会小。
杨涛介绍说，无论是发达国家还是发展中国家，对农业的政策性金融支持都是放在重要位置的。从美国的政策性金融体系来看，在其5大类政策性金融机构中，有2类与农业有关。 来自国家的比其他政策性银行更优惠的支持可保无虞，但是农发行如何自力更生，能否用市场化的手段实现可持续发展，依然是个悬疑。
争夺新空间
转型方案的主要设计者央行研究局副局长张涛此前向媒体表示，重新定位后，三家银行面临着新的选择，必须在原有基础上寻求新的“增长空间”。
在这场争夺商业化运作空间的比赛中，国家开发银行是名副其实的“抢跑者”。比如，许多进出口领域的信贷业务国家开发银行反而做得更好。
社科院金融所副所长王松奇对本刊记者说，国家开发银行早就商业化了，它比商业银行还商业银行。
国开行专家委员会常务副主任王大用对本刊记者说，当年政策性银行成立的时候，考虑到其所介入的领域贷款数额大、期限长、风险集中，存在一个可以亏损的隐性前提；但是国开行却成为国内首家实行5级贷款质量分类及贷款防火墙等制度的银行，其不良资产率小于1%，优于国内所有的商业银行。
眼下，由于业务交叉，国开行与商业银行的冲突正在公开化。国开行的六大信贷领域是电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯行业，而这些业务，也正成为商业银行眼中的肥肉。对此，王大用说：“10年前并非这样，这些业务都是商业银行不愿意做的生意，才分离出来给政策性银行，现在有利可图了，又要我们退出来。”
而国务院研究中心金融所所长夏斌则认为，开发性金融机构在业务领域上应该有进有退，在弥补了市场缺失，带动其他商业银行、民资等进入相关领域之后，就要考虑退，开发性金融机构不能利用国家信用和补贴来和商业银行竞争。
每一次转型都意味着对原有格局的某种程度上的颠覆，所涉及各方的利益重组将次第展开，以上的争论只是这个过程的一个序曲。（作者：郇丽）
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