各级政府不能逾越债务天花板

我国宏观经济“去债务化”是一个长期过程，将地方债纳入预算与审计的法制轨道属于对于政府性债务管理的顶层设计，只有加强对政府债务监管的系统性制度建设，才能降低风险，提高效率。

《国务院关于修改〈中华人民共和国审计法实施条例〉的决定(征求意见稿)》扩大了审计机关的职责、权限，提出将政府性债务依法明确纳入审计制度。这一政策是地方政府性债务监管法制化建设的重要举措，得到了社会各界的关注与认可。

一、将地方政府性债务纳入常规审计是规范监管的重要措施之一

近年来，一方面，我国地方政府债务规模日益庞大，增长速度惊人，涉及领域众多；另一方面，我国对地方政府债务监管相对滞后，地方债风险不断聚集，这一问题已经成为经济运行中的一大隐患。2013年按照国务院要求，审计署对全国政府性债务情况进行了全面审计。审计结果表明，至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元，负有担保责任的2.7万亿，可能承担一定救助责任的4.3万亿，合计17.8万亿左右。面对如此庞大的政府性债务规模以及越来越沉重的债务偿付压力，国家下定决心规范治理，2014年中央经济工作会议将“控制和化解地方政府性债务风险”作为经济工作的重要任务之一，提出把短期应对措施和长期制度建设结合起来。本次修改审计法，将地方债审计纳入日常审计程序是从制度、法律的角度规范管理的重要举措。

二、将地方政府性债务纳入常规审计对于有效化解风险意义重大

地方政府性债务纳入常规审计意味着国家对于地方债的管理与监督更加透明、规范，当前对地方债的预算与审计改革同步进行，对地方政府举债行为的约束逐步走入法制化轨道。第一，我国长期以来以GDP指标为政绩考核重点，带来了环境、债务等一系列问题。2013年底中组部下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求地方政府淡化GDP考核，增加经济增长质量、效益和可持续发展等考核指标的权重，并加强政府债务考核，强化任期审计和离任追责。在地方政府财政审计以及在领导干部经济责任审计中，地方债情况将作为重要的审计内容，这对于地方债规模过大与增长过快将形成有效制约，有利于从源头抑制不合理债务形成。第二，审计过程中，每一项审计科目涉及到地方政府债务的内容，均将纳入常规审计流程，可以有效掌握地方债的构成与去向，不同类型地方债的来源与使用过程将更加清晰。第三，随着对政府性债务审计体系的完善，每一笔发生的地方性债务来源、规模、期限、用途、偿还、计划等都将在审计过程中明确体现，不仅有利于分析地方债配置结构是否合理，投入领域是否科学，而且有利于控制债务比例，降低相关风险发生，对于下一步科学决策形成有力支持。

三、地方债纳入常规审计将对部分经济领域产生一定影响

长期以来，地方政府资金是固定资产投资重要的资金来源之一，尤其是基础建设投资领域，包括部分国家重大项目，地方政府投资资金占有较高比重。当前，地方政府债务性风险已经逐步暴露，并波及到财政、金融、实体经济等各个领域。将地方债纳入常规审计流程，在一定程度上将抑制地方政府举债冲动，压缩地方债务规模，这一措施短期内对于地方投资基金将形成限制，部分地区年初主动调低投资增长预期目标，也与规范地方债务管理有关。今年以来，部分大型投资项目中央资金落实较为顺利，但地方政府配套资金不足，影响项目进展。然而从长期看，必须认识到，第一，地方债规模过大，导致政府还本付息成本不断提高，仅利息支付一项未来将占用财政收入绝大部分，这将严重挤占固定资产投资资金，导致地方陷入投资资金不足的恶性循环；第二，这一政策实施，未来可以通过对地方债审计结果的分析，总结地方财政、债务支出重点流向与结构特点，合理规划投资结构与领域。

地方债纳入常规审计管理这一措施还将对金融领域产生显著影响。由于地方债缺乏系统性监管，地方政府存在还本付息压力，同时对于利率等金融成本不敏感，其大举向银行等金融机构融资“借新还旧”。这导致了近几年银行、信托等机构表外业务迅速扩张，影子银行越演越烈，金融运行脱离实体经济。这不仅使我国财政金融系统性风险不断上升，而且严重危害国民经济健康稳定运行。对地方债管理的法制化建设，将降低地方政府违规融资行为，对于压缩银行表外业务、规范影子银行、提高金融监管质量具有重要意义，同时有利于推动利率市场化改革，降低实体经济融资成本。

四、以地方债法制化建设为契机进一步完善监督体系

将地方政府性债务纳入常规审计是加强监管的一项重要措施，未来应以此为基础与契机，一是推进地方债务风险评估和预警制度建设，通过可量化的风险指标（如债务率、利息支出率等）评估和预警政府债务风险，加强风险控制；二是以预算管理和审计管理为依托共同管控地方债风险，建立规范的地方举债融资机制；三是设置政府债务“红线”，在加强审计的基础上，规定各级政府不能逾越债务天花板。(闫敏 国家信息中心经济预测部)