中国“结构性减税” 该如何发力？
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“稳增长、调结构、促转型”需要有增有减，加减协调，而“结构性减税”正成为是我国积极财政政策的非常重要一环，如何把“结构性减税”与税收制度改革结合起来促进经济整体转型是中国可持续发展的大计。
一、 中国“结构性减税”刚刚起步
积极的财政政策包括财政扩张和减税，财政扩张是增加政府投资，减税是促进企业投资和增加居民消费。我国的财政增长多年来一直超过国民经济的增长速度，即使在2008年经济低迷时期财政收入依然增长19.5%，远超当年9%的经济增长速度。从增幅比、国民收入和GDP增长的横向比较，我国的减税空间非常大，相关部门的一揽子减税计划酝酿出台。
2008、2009、2010年我国积极的财政政策体现在“做加法”上，是靠财政杠杆扩大政府投资。然而，实际上，财政刺激更应该做减法，一方面从总量上减低税负成本，另一方面通过税制改革发挥政策性调剂的杠杆作用，而2011年中国的一系列减税计划就是围绕上述议题而展开的。截止目前，全国有6000多万民众以及超过六成以上的工商个体经营户明显受益。
（一）调节个税起征点——个税改革起步
2011年4月25日，全国人大将初次审议通过的个人所得税草案在网上公布后，引发了一场空前规模的社会大讨论。6月30日通过9月1日实施的个税法修正案，一下子将工薪所得税免征额提高至3500元，超出起初设计的目标(2500元或3000元)。根据权威部门公布的数据，改革后工薪收入者的纳税面由28%降至7.7%，纳税人数由8400万人降至2400万人。个人所得税与民众的关系最密切，但此次免征额(起征点)界定的争议，相对于个税改革，仅仅是冰山一角，最终目标还是要健全分类与综合相结合的制度。日后的改革要善于抓住主要矛盾，跳出免征额的“怪圈”。
值得一提的是，个税征税比交复杂的是隐形收入不好界定，目前工薪收入所得是课税的主要对象，占个税总收入的比重约为50%，大量高收入人群的隐形收入游离于征管之外。还有就是征税方式，国外都是按照家庭为单位收税，而我国个税征收一般是以个人为单位，这就没有考虑家庭负担问题。比如，收入相同的纳税个人，纳税金额一样。但由于家庭情况不同，赡养人数不同，家庭整体收入差异很大。所以，个人征税方面涉及到很多问题。税制改革首先是如何定界税基？也就是个人税负起征点。其次是税制结构，基本工资收入，财产性收入和转移支付收入以及各种福利收入等，因此个人税制改革将是涉及到众多利益调整的一项相当复杂的系统工程。
（二）增值税改革进一步扩围
一直以来，增值税“扩围”都被看做是结构性减税的重头戏。在我国的现行税制中，营业税是比较便于征收的税种，但存在重复征税现象，只要有流转环节就要征税，流转环节越多，重复征税现象越严重，增值税替代营业税，允许抵扣，将消除重复征税的弊端，有利于减轻企业税负。。早在2009年1月1日，我国已在全国范围内推行了生产型增值税向消费型增值税的“不完全”转型，大幅降低了民营企业的生产和经营成本。而去年11月17日，财政部和国家税务总局又发布了《营业税改征增值税试点方案》，明确从2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。而近日国务院常务会议再次推动增值税改革“扩围”，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点范围，由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10个省市。至此，酝酿十几年的增值税扩围改革真正走出了实质性一步。
（三）中小企业减税是最大亮点
目前小微企业占中国企业总量的96%-98%。要让企业活起来必须先搞好占逾九成的小微企业。小微企业纳税额占国家财政收入比重小，为其减税对财政收入影响较小，但对其自身影响却相对较大。如果把中小企业比作水塘中的鱼，那么只有减轻税费，避免竭泽而渔，才能水深鱼肥。国家也正是看到了企业的生存维艰，以挽救温州中小企业危局为契机，国家近期加紧出台了结构性减税的新政。去年财政部公布，自11月1日起至2014年10月31日，对金融机构与小型微型企业签订的借款合同免征印花税。未来，中国对中小企业全面减免各类税负的步子还可以迈得更大一些。
（四）资源税改革开始启动
当前中国财税的核心词是”结构性减税“，所谓“结构性”是指对于一些服务性消费、医疗消费和教育消费以及有利于消费升级的各种消费，应该相应减免。而对于资源类产品的消费，比如原油、煤炭的消费，要从能源消费向低碳转型的角度进行量化调整。2011年11月1日资源税改革全面实施，将石油、天然气的税额从以前的从量计征改为从价计征，税率为销售额的5%至10%，其他五项税目仍然是从量计征，但对焦煤和稀土矿等的资源税税额标准进行了一些调整。从计征方式来看，从量计征的资源税收模式本意是反映企业对资源的使用量，即开采资源多的企业多缴税，开采多少资源，缴纳多少税，从而激励企业提高资源开采效率。但这一税制征收安排最大的局限在于没有考虑企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本，也不能反映资源价格的变动。未来在资源税的改革推广路径上，可采取征收产品范围和地域范围逐步扩大。实施产品范围扩大的顺序依次为：石油和天然气、煤炭、金属矿原矿、非金属矿原矿、水资源；实施地域范围扩大可首先在某个产品资源富集和管理有一定基础的省份试点，而后扩大至若干资源富集省份，最后推广至全国。
二、把“结构性减税”作为经济转型的突破口
我们认为，“结构性减税”的政策着眼点，既要“稳增长”，更要“调结构”，要把“结构性减税”与税收制度改革结合起来，以此推动中国经济的转型和结构的升级。
（一）降低个税调节收入分配政策
随中国经济增速放缓，税收增速和财政收入呈现明显下滑态势。数据显示，前三季度累计全国财政收入增幅比去年同期回落18.6个百分点，其中税收收入增幅同比回落18.8个百分点。专家分析认为，全国财政收入增幅下降，主要受税收收入增速降低的影响，税收收入前三季度分别增长10.3%、9.3%、5.7%。。表面看来，政府财政有点吃紧，其实并非如此，收入增长高位回落，稍慢于城乡居民收入的增长，改变了长期以来财政收入的增长2-3倍于居民收入的态势。上半年的人均纳税额4099元，相当于人均GDP的24.2%，占比依然很高，个税减税的空间还是非常大的。
其实，无论是否承认，中国税负总水平高是不争的事实。国内的政府部门、研究机构等都曾公布过关于宏观税负水平的测算，但由于选择的测算口径各不相同，得出的结论也有所不同。
一般来讲，用“政府全部收入占GDP的比例”可以表征一个国家人民的税负。依照中国社会科学院财贸所《中国财政政策报告2009/2010》计算，中国政府的全口径收入（预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入、社保基金收入）已经从1998年的1.73万亿元，上升到2009年的10.8万亿元，占当年GDP的比重，也从1998年的20.4%上升到2009年的32.2%。
而世界银行曾经进行过的一项研究也显示，一国宏观税负水平与该国人均GDP呈正相关，人均在2000美元以上的中等收入国家，最佳的宏观税负应该在23%左右。2010年，我国人均GDP超过4000美元，而2007年-2009年，我国的宏观税负水平分别高达31.5%、30.9%和32.2%，远远超过中等收入国家的合理水平。
这些年来，政府财政收入的过快增长，在一定程度上挤占了本应属于国民的财富，这不利于扩大国内消费、促进内需，更不利于经济的均衡健康发展。与此同时，财税结构不合理问题也日益凸显，税收制度的设计并未真正实现调节社会财富、缩小贫富差距、促进社会公平的功能。当前，政府税收收入中70%以上都来自增值税、营业税和消费税等间接税，这意味着我国税收的70%以上由消费者埋单，考虑到恩格尔系数较低，因此，我国税收收入的纳税主力军由中低收入者而不是富裕人群承担，其中中产阶级成为最明显感到税负重的一个群体，严重束缚了中产消费能力的释放。
中国已经到了需要重新评估宏观税负的时候了，因为这涉及到中国能否进一步提高消费率、能否更加合理、高效地配置经济资源，以及能否向内需型社会顺利转型的重大问题。从增幅比、国民收入和GDP增长的横向比较而言，我国的减税空间非常大，实施大规模减税的时机已经成熟：首先是起征点需要进一步提高，可将个人所得税起征点大幅提高至4500-5000元左右；其次，需要调整征税方式，可考虑按家庭收入增税，以实现刺激消费、改善收入分配的目的；国外都是按照家庭为单位收税，而我国个税征收一般是以个人为单位，这就没有考虑家庭负担问题。比如，收入相同的纳税个人，纳税金额一样。但由于家庭情况不同，赡养人数不同，家庭整体收入差异很大；再次，进一步改革税制结构，要考虑对基本工资收入，财产性收入和转移支付收入以及各种福利收入等综合设计税率，达到促进社会公平的目的。
（二）加快出台扩大消费需求的税收政策
1、进一步降低货物与劳务税收的税负，增加工商企业的经营性收入，提高居民的消费能力。首先，适当提高增值税和营业税起征点。根据目前一般经营活动的利润率水平及居民个人人均消费水平的情况，现行增值税和营业税的起征点依然偏低，应当予以适当提高。同时，为更大程度降低工商业企业税负，提高其税后收入水平，并考虑到销售额或营业额处于起征点临界点附近的纳税人的利益，也可以将增值税与营业税的起征点改为免征额，仅就超过一定规模的收税，增加个体工商户的经营性收入，提高居民的消费能力。其次，在小规模纳税人的征收率调低为3%后，从事服务业的工商企业适用5% 的营业税税率则相对偏高，应将除高消费服务、奢侈消费服务、非环保消费服务外的一般服务业的税率降为3%。
2、降低居民生活消费品的增值税税率。我国现行增值税的基本税率为17%，另有一档13% 的低税率，从调节收入分配，促进居民消费的角度，2.降低居民生活消费品的增值税税率。我国现行增值税的基本税率为17%，另有一档13% 的低税率，从调节收入分配，促进居民消费的角度，可考虑适当降低增值税税率，并对一般生活日用品、节能产品等实行更低的税率，或在最终环节予以免税或实行零税率。同时，通过消费税征税范围的扩大及部分税目税率的提高，适当增加税收收入，补充由于增值税税率降低减少的收入，以利于形成一般消费税与特种消费税合理搭配的收入格局。
3、运用税收政策培育消费市场，形成消费需求对新兴产业产品、国内自主创新产品、节能产品的市场拉动和对消费结构的调整。比如，对属于培育期的战略性新兴产业的增值税一般纳税人销售其自行生产的产品，在培育期内实行增值税即征即退政策。对于增值税一般纳税人销售其自主研发、创新的产品，实行即征即退50% 的政策。由于增值税具有税负转嫁的特点，通过实行即征即退的政策，使得消费者购买上述产品所承担的税负下降，可以起到鼓励消费和扩大消费的作用。
（三）中小企业“结构性减税”步子应该迈得更大一些
由于中小微企业历来是我国经济发展的薄弱环节，特别是在宏观经济趋紧的大背景下，中小微企业更是首当其冲受到冲击。因此，加大对中小微企业的“点调控”应成为“保增长”的重要着力点。
以2009年底出台的“小型微利企业所得税”减免政策为例，自2010年1月1日至2010年12月31日，对年应纳税所得额低于3万元（含3万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。照此计算，即使把全部约1000万家企业都算作小型微利企业，2010年减免的税收总额也不过300亿元，仅占当年全国税收总额73202亿元的约0.4%，更何况并非所有企业都能按照标准划入小型微利企业，因此事实上的减税额比300亿元要小得多，未来为中小微企业的“结构性减税”步子要迈得更大一些，力度要更大一些。
（四）促进经济结构优化和经济发展方式转变的税收政策
1、建立科技开发准备金制度，促进企业形成持续的自主创新能力。对有自主创新意愿的企业以及开发特定尖端技术的企业，允许按销售收入的一定比例提取科技开发风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金、损失准备金等，以弥补科研开发资金的不足或可能造成的损失，确保企业具有持续的研究开发能力。
2、实施促进战略性新兴产业发展的税收支持政策。应比照国家重点扶持的高新科技企业的税收优惠政策，给予战略性新兴产业税收优惠政策，企业投资于战略性新兴产业的，可比照创投企业的投资优惠政策，予以支持。（张茉楠 国家信息中心、中国国际问题研究基金会研究员）