粮价何时走出“政策市”

2014年02月13日12:10 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信字号：T|T

关键词：托市粮价中央一号文件政策效应目标价格保险试点农民售粮政策设计

10年来，粮食托市收购政策在保护农民利益和积极性，保障国家粮食安全等方面发挥了重要作用。但在托市政策的支持下，我国粮食价格持续多年上涨，粮价调控空间逐渐收窄，政策效应也在递减。因此，专家建议，要激发粮食市场活力，就需要重构粮食价格的市场机制，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用——

2月11日，国家发展改革委表示，2014年国家将继续在粮食主产区实行最低收购价格政策，并适当提高最低收购价格水平。

眼下秋粮收购正酣。保障农民增收，托市收购政策起到重要作用。但这项政策也引起一些争议。为保护农民利益与积极性而制定的“托底”政策是否应该退出？其在当下是否还能发挥设计之初的积极意义？

退出影响粮食安全

托市政策在确保粮食安全方面发挥了重要作用，不能仅凭其政策效应递减就盲目倡导退出

每到秋粮收购高峰期，粮食主产区粮食集中上市，都会重复阶段性和区域性供过于求的态势，市场价格弱势运行。在托市收购政策的刺激下，农民售粮积极性普遍高涨。吉林德惠市朱城子镇哈拉哈村家庭农场主周延武告诉记者，每年新粮上市，粮食价格都会下降。托市政策实施后，价格则会反弹。今年他种了4000多亩玉米，产量达到350多万斤，估计能卖300多万元。

托市收购政策与我国粮食市场改革进程紧密相关。2004年我国全面放开粮食市场后，粮价走低，挫伤了农民积极性。为保护农民利益，国家对主要粮油品种实行政策性收购，包括稻谷和小麦最低收购价政策，以及玉米、棉花、大豆和油菜籽的临时收储政策。此后，我国多次启动粮食托市收购。截至2012年，国家政策性粮油收购的品种覆盖所有储备品种。

但另一个值得关注的事实是，由于我国种植还是以一家一户分散种植为主，粮食种植成本不断上升，大大抵消了国家价格支持政策带来的好处，农民种粮收益不断下降，甚至出现主要粮食品种几乎没有利润，这无疑影响农民的积极性。而且，在我国粮食连年丰收的大背景下，托市收购政策导致粮食加工企业利润空间缩小，经营普遍困难。这也使得一部分人开始质疑，托市收购政策是否该退出历史舞台，让市场在资源配置中起决定性作用？

专家认为，倡导托市政策退出历史舞台是对市场决定性作用的过度解读。粮食不同于其他商品，是关系国计民生的重要物资。保障粮食供应和确保国家粮食安全事关稳定大局。

统计显示，目前，我国粮食库消比远远高于联合国粮农组织确定的17%至18%这一最低安全标准。充裕的粮食储备是国家粮食安全的基础。据统计，2005年至2012年，国有粮食企业以托市收购和临储收购形式收购农民余粮3.57亿吨，通过国家粮食交易中心公开拍卖政策性粮食3.2亿吨，既避免了“谷贱伤农”和“米贱伤民”，又有效抵御住了国际粮食危机的传导性冲击。

10年的实践证明，托市政策在确保粮食安全方面发挥了非常重要的作用，不能仅凭其政策效应递减就否定其意义，盲目倡导退出。

完善粮价市场机制

专家认为，应着力完善托市收购政策，抓住市场这个“牛鼻子”，重构粮食价格市场机制

但随着托市收购价格的持续提高，我国粮食价格远远高于国际粮食价格，使我国成为全球粮食市场的价格高地。国内外粮价倒挂，刺激粮食大量进口。我国粮食行业由此陷入粮食连年丰收，国家储备越来越多，粮食进口越来越多的“怪圈”。

统计显示，近3年，我国粮食进口量持续攀升，3大主粮进口量快速增长，净进口常态化趋势已经形成。根据农业部市场司的资料，2013年1至11月，3大主粮净进口1192.1万吨。专家认为，这一局面的形成，除了刚性需求迅猛增长带来的供不足需这个基本因素外，一个很重要的原因就是国内外谷物价格差距。粮食加工企业为了降低成本，宁愿选择国外优质廉价的粮食。

另一个值得关注的现象是，随着托市收购价格的逐渐提高，粮食流通企业和加工企业入市谨慎，以中储粮为代表的国有粮食收购主体逐渐成为粮食收购的中坚力量，导致国有粮库库存压力巨大。截至2012年末，中储粮系统仅有直属库点338个，有效仓容、罐容约5200万吨，而历年托市收购平均量为4500万吨，2009年高达9876万吨。过量的粮食库存导致国家财政资金使用效率低下，也导致粮食资源的浪费。

针对储备与进口陷入两难的现象，又有人提出质疑，托市收购政策是否是导致市场失灵的元凶？

让我们来看一看托市收购政策设计之初的理想状态——放开粮食市场，粮食收购主体可以敞开收购。即在市场粮价低于最低收购价时，启动最低收购价。而正常情况下的粮食收购价格仍然取决于粮食供求关系，由市场机制形成。

应当承认的是，托市政策实行多年来，政策市场逐渐占据了主导地位，挤压了市场的调节空间。但这并不是政策实行的本义，只是在实行过程中出现了偏离。对此，专家表示，完善托市收购政策，最关键是要处理好政府和市场的关系。下一步应着力完善托市收购政策，抓住市场这个“牛鼻子”，重构粮食价格市场机制。

试行目标价格补贴

目标价格补贴政策不仅有利于提高种粮农民积极性，而且有利于粮食行业摆脱困境，保障国家粮食安全

农业是弱质产业，农业的发展需要政府的保护。各发达国家都实行农产品保护价格政策，如欧盟各国实行的“妥协价格”，美国实行的“抵贷价格”，目的都是为了保护农民利益。我国粮食托市收购的核心也是保护农民利益。

近两年来，托市收购政策扭曲了市场经济中的价值规律，导致粮棉油价格出现只涨不跌的现象。托市收购政策改革势在必行。郑州粮食批发市场高级分析师陈艳军认为，在粮食市场上，政策性收购只是一小部分，粮食交易还应以市场为主。在粮食收购中，应该改变目前的价格支持政策，实行目标价格补贴政策。

其实，早在2008年公布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》就提出，探索研究目标价格补贴制度。这为托市收购政策调整指明了方向。

所谓目标价格补贴，就是国家根据生产成本加上合理利润，每年年初公布粮食目标价格。在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。目标价格补贴政策有利于提高种粮农民积极性。但是，目标价格补贴操作难度较大，一定要慎重推行，可以在一些区域先行试点。

2014年中央一号文件提出，要探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。今年将启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点。

这传递出一个积极信号：政府已经在着手调整托市政策。专家认为，从保障国家粮食安全的角度考虑，未来很长一段时间内，我国稻谷、小麦还将实行托市收购。

小贴士：

库消比

库消比，即库存消费比，是本期期末库存与本期消费量的比值。这是联合国粮农组织提出的衡量粮食安全水平的一项指标，库存消费比下降表示供小于求，上升则表示供给充足。但是，过高或者过低都意味着粮食安全可能存在风险。

根据联合国粮农组织的规定，粮食库存与消费量的比例达到17%至18%被称为粮食安全线，即一个国家粮食的库存量大体上等于一年消费量的17%至18%，这是比较正常的；低于14%为粮食安全紧急状态；低于10%将可能引发粮食危机，进而推升粮食价格攀高。目前，我国粮食库消比高于17%至18%这一安全线，粮食库存充裕，粮食安全有充分保障。

（本报记者徐胥整理）