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2012年07月31日09:36 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

在历时八年的争议后，收入分配体制改革总体方案将在今年10月底推出

近日，《财经》记者从不同部委的消息源获悉，原定于6月底出台的《收入分配体制改革总体方案》(下称《方案》)将推迟到今年10月底出台。国家发改委已经完成了《方案》初稿的起草工作，目前正在深入征求部级以上官员对《方案》的意见。

7月14日，国务院总理温家宝在成都主持召开五省区负责人经济形势座谈会时强调，发展经济的根本目的在于改善民生、增进人民的福祉。要深化收入分配制度改革，努力增加人民收入。

此前，在于7月9日和10日的中南海经济形势座谈会上，温家宝表示，稳增长不仅是当务之急，而且是一项长期的艰巨任务。其中，促进消费，被定为稳增长的重要举措。

今年上半年，全国财政收入增速下滑至12.2%，其中，税收收入仅增长了9.8%，增速回落19.8%。与此相呼应的是，地方政府性基金本级收入同比下降了23.3%，其中国有土地使用权出让收入减少27.5%。种种迹象表明，投资对经济的拉动作用正在减弱，“扩内需”将在“稳增长”过程中起到更为重要的作用。而“扩内需”的关键在于提高居民消费能力，提高消费的突破口则在于收入分配改革。

10月出台

历时八年起草的《收入分配体制改革总体方案》，为何迟迟不能出台？

在谈到《方案》推迟出台的原因时，有关人士表示，现有《方案》内容尚未最终成熟，有关部委对《方案》的意见还没有得到统一；另外，中央也担心在十八大召开前公布方案，有可能引发社会各界的广泛讨论，不利于为十八大召开营造一个和谐的社会环境。

6月1日，国家发改委有关负责人向全国人大财经委汇报了《方案》制定的进展情况，人大财经委委员们在听取汇报后认为《方案》还不成熟，并提出了较多的意见和建议。会后，全国人大党委行文要求发改委加紧《方案》的起草工作。

在此之前，发改委在三四月间就《方案》再次征求了各有关部门的意见，并拟定了22个事关收入分配改革的关键问题，每个相关部委大约就其中的三个到四个问题提出了意见和建议。

根据国务院在3月22日颁布的《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，负责深化收入分配制度改革的部门包括：发改委、财政部、民政部、人社部、央行、国资委、税务总局、统计局等。

参与发改委《方案》征求意见的部委人士表示，各部门对收入分配改革的意见分歧依旧较大，其中以财政部和国资委较为突出。

收入分配体制改革方案的起草工作正式启动于2004年，由发改委就业与收入分配司负责具体的起草工作。在这之后，发改委在2007年至2009年间，先后就《方案》起草举办了六场意见征求会议，并在2010年初将《方案》上报国务院，但《方案》不久后就被国务院退回，国务院要求发改委继续对《方案》进行修改完善。2011年12月，发改委再次将《方案》上报国务院，但仍未获得国务院通过。

有关官员透露，目前的《方案》共涉及十大问题，主要包括居民收入在国民收入分配中的比重、工资正常增长和最低工资标准、国有资本经营预算与收益分享制度、公共资源出让收益的全民共享机制、高收入者的税收调节、国有企业金融机构高管人员薪酬管理以及公务员津贴补贴和事业单位绩效工资等。

一些参与《方案》征求意见的官员和学者评价，与2010年被国务院退回修改的方案类似，现有《方案》依旧侧重于收入分配改革的思路和路径的阐述，缺少具体操作层面的措施。

有关人士建议，《方案》不应仅局限于收入分配改革的原则方向阐述，而是应该“虚实结合”，做几件着力解决老百姓较关注的有重要切身利益问题的事情，如提高扶贫标准、大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例、合理提高社会保障标准等。还应该做一两件无大分歧、有把握的调整既得利益的“难事”，如增加资源配置制度的公平性，进一步提高国有企业税后利润分享比例等。

在呼吁《方案》增加更多的具体举措的同时，上述官员和学者也对目前局面表示理解，因为如果将政策具体化，势必会涉及相关部门的管辖权和部门利益，比如提高社保等民生投入，对企业和个人减税等举措，得到人社、民政和工信等部门的赞同，而财税部门强调财政支付能力有限；又如财政等部门赞同增加国企利润的上缴比例，但国资委和一些央企对此并不认同。因此，《方案》只好仅作出原则性的规定。

财税增减账本

税收和财政政策，是调节收入分配的重要手段。其中，“结构性减税”可以直接降低个人和企业的税收负担，从而增加低收入者的收入。

由于中小企业是广大低收入劳动者的主要就业部门，为了提高这部分劳动者的收入，国务院已经连续几年对中小企业实施税费减免。

不过，参与发改委征求《方案》意见的学者表示，财税部门对“结构性减税”是“说的多，做的少”，减税对收入分配的实际作用并不会有多大。这是因为中央近几年给财政部定的工作目标都是财政增收20%，特别是今年土地出让收入已经呈现出了下滑趋势，各地财税部门正在加强税费征收。另外，“结构性减税”也会增加企业税负，如“营改增”就会增加部分企业的税负。

考虑到个人所得税是税收调节收入分配的重点，全国人大常委会在给中央的调研报告中建议，应根据纳税人的基本生活费用、婚姻状况、赡养人口数量、实际负担能力等因素，合理确定扣除标准，并根据物价水平的变动，及时对其进行指数化调整。未来还应逐步确立以家庭作为纳税申报主体，综合考虑家庭人口数量和支出情况合理确定个税扣除标准，进一步公平税负。

政府、企业、居民之间的分配悬殊，蕴藏着国民收入分配最大的不公。其中，又以财政用于民生的比例偏低最为突出。

根据财政部财政科学研究所所长贾康的研究，中国2010年全部基本民生支出占财政总支出的比重为40.61%，高于美国1962年的水平(33.13%)，略低于1970年的水平(42.72%)；与欧洲高福利国家相比，中国目前基本民生支出与英国1929年相当(39.75%)、略高于德国1913年的水平。他认为，中国压缩“行政成本”的空间较大。

有关部委的学者据此建议，要减少“三公”消费，在《收入分配体制改革总体方案》中应明确限制行政支出的比例，要明确规定社保和民生支出的比例，并将行政开支和基本建设开支从民生支出中剔除出去。并完善预算决算公开制度，将民生支出和行政支出分项列出，便于公众的监督。

社会保障可以起到缩小收入差距的作用。然而，全国人大调研发现，当前的社会保险覆盖面较窄、保障标准较低，这也加剧了收入分配的不公，例如城乡之间、企业事业之间、职工和居民之间还存在着“双轨制”甚至是“多轨制”的情况。在不少地区，企业退休人员的养老金仅有机关事业人员退休金的三分之一至五分之一。

目前，多数部委均认为，财政应加大对社保民生的投入，以较大幅度提高居民转移性收入。

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南建议，应该在《方案》中明确规定社会保障支出在财政支出中的比例，如12%，并规定随着财政收入的逐步提高，相应提高此一比例。苏海南强调指出，中国还不是福利国家，不存在欧洲高福利国家把老百姓“养懒了”的问题。

国企利润上缴攻坚

提高国企特别是垄断央企的利润上缴比例，限制国企高管和部分员工过高的薪资水平，也是收入分配改革的长期难点和焦点问题。

在这方面，中央已经在多个文件中确定了改革的方向，即要健全国有资本经营预算与收益分享制度，提高国有资本收益用于社会公共支出的比重。严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理，改革国有企业工资总额管理办法，加快建立统一规范的企业薪酬调查和信息发布制度。

目前，大多数部委均赞同《方案》应规定通过较加大幅度提高国有企业利润上缴比例，以弥补社会保障等民生开支的资金缺口。

官学两界人士普遍认为，国有资本收益收缴力度过小，上缴基数和比例过低。2009年国企实现利润1.3万亿元，2010年国企盈利近2万亿元，同比增长37.9%，利润上缴比例应为5%-10%，但2009年的上缴比例仅为6%左右，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股东分红的平均比例在40%左右。在其他一些国家，国有企业上缴的红利一般为盈利的三分之一至三分之二，有的甚至高达盈利的80%-90%。

贾康表示，国有企业导致收入不公的另一个问题是，企上缴的红利目前主要在央企体系内部转移，没有明显惠及民众。《2011年预算执行情况与2012年预算报告》显示，2011年中央国有资本经营收入总量为800.61亿元，支出769.54亿元。其中，723.6亿元又以各种名目返回给了央企，而调入公共财政预算用于社会保障等支出只有40亿元，仅占国有资本经营支出的5.2%。

有关部委的学者建议，《方案》应明确规定将国有企业利润上缴的比例提高到50%以上，还要明确国有资本经营预算要直接纳入公共预算，并且只能用于社会保障和民生支出。

不过，这些建议都遭到了国资委和央企的抵制。国资委有关官员认为，国有资本收益的收取比例，需要根据国有企业改革的实际情况综合考虑，现阶段不宜过高。

此外，近些年来，部分央企负责人的天价年薪，以及部分国企员工偏高的薪资和福利水平，不但加剧了收入差距，也增加了社会公众的不满情绪。

针对该问题，苏海南建议，应坚决落实“国企高管薪酬管理办法”即《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》和财政部发布的《关于国有金融机构高管人员薪酬分配有关问题的通知》的规定。在管好央企高管薪酬的同时，还要管好地方企业和央企的二三级企业高管的薪酬。

苏海南表示，对公益性的国企高管，应视为准公务员，其薪酬应限定在同地区公务员年薪的2倍到3倍。对竞争性国企高管，应准市场价。还要监管非国有控股上市公司高管的薪酬，要健全和细化上市公司内部制衡机制，不能让上市公司的高管自定工资，可以考虑赋予小股东对持股企业高管薪酬的发言权。

不过，有关部委在征求央企和国有金融企业高管对国企高管薪酬管理办法的意见时，遭到了一些部级高管的强烈反对，指责限制国有企业，特别是国有金融企业高管薪酬的做法是严重违反市场经济规律。

国资委的一些官员也不赞成降低央企高管薪酬。他们认为，在2009年央企主要负责人的平均年薪与企业在职职工平均工资的倍数，就从2003年的高于14倍，缩小到12倍左右，已经符合国务院六部委下发的《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》的要求。2010年央企主要负责人的平均薪酬水平为65万元左右。因此，央企不存在“天价年薪”的问题。

结构性难题

公务员的收入一直是社会关心的话题，国务院在3月18日发布的《国务院批转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中指出，应规范公务员津贴补贴制度，研究地区附加津贴制度实施方案。

全国人大财经委在今年所做的收入分配改革调研中发现，公务员的收入包括工资和补贴，其中工资部分全国各地方基本一致，但不同地区间公务员的补贴标准差距较大，部分经济欠发达地区的基层公务员收入水平较低。因此，人大财经委有关官员建议，应规范公务员的补贴标准，缩小经济发达地区和落后地区公务员补贴的差距。

有关学者表示，部分贫困地区基层公务员的收入的确不高，但提高这部分公务员的收入，也要面对较大的舆论压力。而要想缩小地区差距，规范补贴，势必要遭到发达地区公务员的反对。

一些学者认为，造成中国收入差距的最主要原因在于城乡收入差距。而城乡二元结构是城乡差距的根源，这是结构性问题，仅靠收入分配改革很难奏效，收入分配改革无法改变城乡二元结构，也就无法缩小横亘在城乡间的巨大收入鸿沟。

中央党校国际战略研究所副所长周天勇指出，国企利润上缴只能部分解决国企和公众之间的分配公平问题，以目前的国企利润总额来看，即便将国企利润全部上缴，对于整个收入分配的作用有限。同理，税收调节收入分配的效果也是有限的。这是因为对基尼系数贡献最大的是城乡差距，比重在60%左右。周天勇测算，当前的城乡收入差距高达3∶1，基尼系数超过0.5。但如果没有城乡差距，城市和农村内部的基尼系数就会分别降为0.4以内和0.35左右，全国的基尼系数则可控制在0.38以内。

不少学者认为，城镇化将在农民增收、缩小城乡差距方面发挥重要作用。如苏海南通过研究得出，城镇化率每提高1%，农民可以间接增收3%－4%。目前，中国城镇化率在50%左右，按照国际上城镇化率75%左右的水平，中国还有20个百分点可以提高。据此，农民可以从城镇化的过程中增收60%左右。

但是，周天勇并不认可这种计算。他认为，城镇化不是短期内可以完成的，城镇化转移出来的都是年轻劳动力，50岁、60岁后的农村人口是转移不出来的。

此外，缩小城乡差距，靠农民增收也是行不通的。“种一年的地，还不如进城端一个月的盘子，你说农民怎么选择？”周天勇表示，城乡差距是结构性的问题，不可能通过收入分配改革加以解决，只能随着时间的推移，新生的年轻人大多向城市转移，农村老年低收入人口逐渐消亡。

【作者：《财经》记者 王毕强】

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