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2012年07月03日10:20 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

【开栏的话】

7月1日起，从自来水龙头出来的饮用水水质要达到新的国家强制性标准。和1985年的旧版国标相比，新国标的指标由35项提高到106项，与世界上最严的欧盟水质标准基本持平。

考虑各地情况，2007年新国标发布的时候，给出了5年的过渡期，今年正式实施。

对照新国标，各地饮用水都合格吗？老百姓家里的自来水能直接喝了吗？如果暂时不能直饮，问题在哪里？应该怎么办？

今天起，本版推出系列报道“自来水可以直接喝了吗”，探访实际情况，探寻问题所在，探究解决之道。人民网强国论坛也推出相关调查和访谈，敬请关注、参与。

今天的报道将对政府的责任进行探讨。

——编者

【核心观点】

观点一：

城市供水既有商品特性，又有公共服务属性，这导致政府和企业定位不清、职责不明，根本上导致了水质达标难。

观点二：

多数城市的水价确有上涨必要和空间。为什么老百姓对涨价有非议？根本原因是政府投资责任缺失，简单求助于水价。

观点三：

应当进一步明确供水服务的公共品属性，明确政府在供水服务中的必然责任，地方政府是供水服务当仁不让的第一责任人。

一问 城市水质差 病根出在哪？

记者：城市供水水质为何总是难以达标？

傅涛：城市供水既有商品特性，又有公共服务的属性，这种状况导致政府部门和企业定位不清、职责不明。

在需要政府投资时，管理部门往往倾向于认同“供水服务市场化、供水商品化”，将它推向市场，推卸投资责任。而企业逐年亏损，想上调水价时，政府部门往往又认同民众“供水的公益属性”，不利于涨价。

定位不明，导致供水行业被人们戏称为“唯一亏损的垄断行业”，也从根本上导致了城市供水水质难以达标。

记者：这种“低价低质”恶性循环的局面是如何形成的呢？

傅涛：城市供水属于地方城市政府负责的市政公用事业，是最基本、最不可或缺的公共服务。在城市化步伐加快的背景下，供水需求总量也在不断提高。加上饮用水水源水质日益恶化，水厂设备、工艺和供水管网需要改造，这些都需要巨额投资。

但是，如此重要的领域，面对如此巨大的投资需求，10多年来，许多地方政府财政投资杯水车薪。

另一方面，长期以来，我国的居民用水水价一直低于运营成本，尤其是水源污染、水资源费上涨、水质标准提高之后，供水的生产和运营成本提高，供水行业普遍亏损严重，使企业无暇顾及水质的提高。

很显然，从投资层面看，政府没有把供水服务当作自己的一种责任。其实，自从1998年发布了《城市供水价格管理办法》以来，供水服务就走上了一条迷失之路。城市供水虽然是基本的公共服务，但政府在供水中的公共服务责任却没有体现出来。

《办法》规定：制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。《办法》没有强调、却也没有否定在价格不能到位的情况下政府所肩负的投资责任。但这个办法被普遍误读为：实施价格管理办法后，政府投资予以免责，正是这种误读切断了财政资金的输血管。

事实上，《办法》所规定的价格形成机制至今也没有理顺，也就是说，《办法》一方面断绝了政府的财政投资，另一方面，在各方制约之下，水价也根本就没有能够跟上填补投资缺口，造成了目前水务投资巨大的漏洞。也就从根本上导致了供水“低价低质”的恶性循环局面。

二问 想提高水质 就得靠涨价？

记者：一个观点认为，只要自来水价格涨到位，供水行业目前的窘境就能缓解。您认为水价有没有必要涨？涨价能不能解决供水行业目前的问题？

傅涛：供水是政府提供给老百姓的公共服务，但供水不是普遍公共服务，所以国际上叫“受益者支付”原则。公众应该承担相应的支付责任，主要体现在水价上。现在看，多数城市的水价确实偏低，有一定的涨价必要和空间。

但是，目前各方都过分寄希望于水价，甚至成为财政推脱责任的一种方式。供水全成本在1998年随着《城市供水价格管理办法》从政府责任中进入了水价，各种引水工程的费用在2004年随着《水利工程供水价格管理办法》从政府责任中进入了水价，水资源总量稀缺而产生的水资源费也全面进入水价。

为什么老百姓对水价上涨会有这么大的非议？根本原因是政府投资责任缺失，因此简单求助于水价，将造成社会与供水企业矛盾加剧。

另外，各地自来水资产的简单变卖，更是雪上加霜——财政不仅不投资了，地方政府还在变卖水务资产，以填补城市发展的其他资金缺口。这不仅是政府投资的缺位，更是对供水服务的不负责任。

记者：政府在供水中的公共服务责任如何体现？相应的，哪些投资应该由财政负担，而不是简单进入水价？

傅涛：政府在供水中尽到的公共服务责任主要体现在以下方面：通过监管实现对供水服务价格和服务质量的约束，通过适当的投资补助来调节总体服务价格，同时对弱势群体给予补助，让所有人享有同样质量的供水服务。

但目前的情况是，水价监管缺乏科学性和公开性，水质监管存在体制性缺位，服务监管也有待加强。

由于水环境恶化，原水的合格率不容乐观，而原水污染的环境代价由城市供水行业负担。因此，水源治理、战略性调水等工程投资需要一定程度的政府投资来补偿，不应该完全进入末端价格。

另外，一户一表及配套管网的改造都是服务于政府社会目标的投资，不简单适用于受益者支付的原则。因此，建议政府财政专项列支，集中完成水表改造和管网更新投资，降低水价总体压力，让公众支付的水价集中覆盖运营服务成本。

政府城市供水的公共服务责任，除了这些沉淀性设施的投资之外，很重要的一点是对弱势群体的补贴，以实现供水公共服务的均等化。政府在提高价格的同时，必须考虑对弱势群体的保护和补贴，这也是国际上通行的做法。

三问 促标准落实 政府该干啥？

记者：政府责任的迷失、定位不清，对已经实施的生活饮用水新标准，有哪些影响？

傅涛：《生活饮用水卫生标准》7月1日全面实施。最让人担忧的是水质的安全性威胁。因为标准落到实处，难的不仅仅是工艺技术问题，还有设施改造的投资问题，有了投资还需要有足够的时间去实施，其后，供水成本也会随之上升，如果这些成本完全进入价格，水价上涨压力也会增大。

另外，提高水质检测能力和监管水平与改造供水设施同样重要，也是施行新水质标准必须同步完成的重要任务。然而，目前我国大多数供水企业的水质检测能力欠账太大，且行业管理缺位严重，供水检测基本是供水企业自检自报。因此不难理解，各供水企业在资金紧张的背景下，首先砍掉的是检测成本。

更为严峻的形势是，部分自来水公司可能经济上无以为继，从而降低服务质量，最终损害的是公众的利益。同时，城市供水失去外部输血的情况下，设施能力可能发展不足，难以应对高速的城市化，难以满足城市发展需要。

记者：在厘清定位和职责的情况下，要进一步完善供水行业，从而改善水质，您认为还有哪些努力的方向？

傅涛：要想获得真正健康安全的供水，目前看要从以下几个方面来努力。

首先，供水服务的公司经营模式国际通行，且行之有效，但是这不意味免除政府责任。我们应当进一步明确供水服务的公共品属性，明确政府在供水服务中的必然责任，地方政府是供水服务当仁不让的第一责任人。

其次，推进供水资产与运营服务的分离，让供水设施投资在财政列支中重新开户，就像把保障性再次在政府财政支出中开户一样，如果价格不能覆盖成本，政府财政必须出手充分保证基本供水服务的投资要求。

同时，坚决继续在供水运营服务环节引入市场机制以约束供水服务成本，切忌非此即彼，避免一旦强调政府责任和政府投资就施行政府垄断经营，应让市场机制充分应用于运营服务环节，不断提高服务效率。对话人：本报记者 王 炜 清华大学环境学院水业政策研究中心主任 傅 涛

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