首页 > 经济发展 > 政策解读

2011年01月19日16:33 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

“拆迁条例”的来龙去脉

2010年12月15日，国务院法制办公室向社会发布了“国有土地上房屋征收与补偿条例”的“第二次征求意见稿”，它立刻引起了社会的强烈关注。

本人作为建设部、国土资源部和国务院法制办邀请的专家从一开始就参加了该条例的修订工作，因此有义务对这个条例编制的大体情形作出积极解读，以促进它向正面的方面继续发展。

我国最先制定的《城市房屋拆迁管理条例》，是由国务院1991年颁布施行。该法规2001年重新制定、施行。从我国立法法的角度看，这一条例属于国务院颁布的行政法规。这就是大家都熟悉的“拆迁条例”(为论述方便本文称之为“原拆迁条例”)。本次国务院法制办公室颁布的替代这个法规的条例，名字已经修改为“国有土地上房屋征收与补偿条例”，目前国务院发布的版本，是“第二次征求意见稿”(以下简称“征求意见稿”)。修改拆迁条例的立法依据，是2007年全国人大制定颁布《物权法》时，曾经对国务院作出的一个修改拆迁条例的授权。

原拆迁条例反映了改革开放初期实施的“重发展兼顾公平”战略思想，这一指导思想应用于拆迁实务，表现出了十分明显的缺陷：强调了快速拆迁以促进城市发展的利益，而忽视被拆迁人权利。这一点和《物权法》的核心规则严重不一致，和当前以人为本的科学发展观不一致。另外，原拆迁条例设计的基本的法律制度也有违背法律科学、拆迁程序设置排斥民众知情权等方面的严重问题。

事实上，《物权法》生效之前立法部门就已经开始了修订该条例的工作，原来的工作计划是该条例修订之后和《物权法》同时实施。但是该条例涉及利益关系重大，因此修订十分困难。3年以来，曾经举办各界调查会、研讨会、座谈会43次，并曾经在2010年1月公布了第一次征求意见稿，当时就已经引发极大的争议。2010年12月15日颁布了第二次征求意见稿。

我认为，征求意见稿在一些核心的、基本的制度设计方面已经有明显的进步，这些应该予以肯定；当然它有一些不足，需要继续修正。

“拆迁”改为“征收”其意义在未来会更加清楚地表现

征求意见稿相比原拆迁条例，最为重大的改变，就是将拆迁改为征收。这一个名词的改变，意味着基本法律制度的改变，因为，拆迁所反映的，是拆迁人和被拆迁人之间的法律关系，过去的拆迁制度就是以此为基础展开的；而征收则是政府和业主之间的关系，原来所说的“拆迁人”不再直接面对被拆迁人。在拆迁事务中必须由政府直接向民众承担责任。这就是征求意见稿对我国的拆迁制度的最大的改变。这一点意义非常重要。

我们先来看看原拆迁条例对这个基本的法律关系的规定。该条例第4条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。”“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”在这种拆迁的法律关系中，没有政府的角色，因为政府只是负责对拆迁事务的监督和管理，或者说处于“居中协调”地位。

这些规定基本上不符合拆迁的实际情形。因为在我国拆迁事务中，事实上是政府将民众还在享有的土地使用权征收回来，“出让”给开发商以及其它新的建设用地权利人，政府从中收取“土地出让金”。当前，政府收取土地出让金已经到了很不理智的地步。而对于这个要点，原拆迁条例完全忽略了。它所设计的拆迁人和被拆迁人之间的法律关系，恰恰是不存在的，因为开发商等建设用地权利人并不是从业主手里取得了土地，而是从政府手里取得了土地。原拆迁条例将政府放在“居中协调”这个道德高地上，为后来政府和开发商结合在一起侵害民众利益提供了一个挡箭牌。

返回顶部文章来源： 中国开云网页版-开云（中国）官方在线登录网