买“小产权房”不仅不能拿到房产证，房子也有可能被拆除……广州市国土房管局近日发出《关于不要购买“小产权房”的公告》，提醒市民不要参与小产权房买卖。(详见6月17日《羊城晚报》)

“小产权房”流转要“转正”尚有收益、土地规划、城市规划等若干座大山需要翻越，在各层面未梳理清楚之前，政府针对“小产权房”发出明确的《关于不要购买“小产权房”的公告》是完全可以理解的。

“小产权房”一般指在集体所有土地上建设并出售的住宅，这里的集体所有土地包括集体经营性建设用地和农民宅基地。这些房屋往往位于城市边缘甚至中心，价格不及周围国有用地上住宅的一半，对深受高房价之苦的城市居民产生了莫大的吸引力。在国土行政主管部门全面封禁小产权房建设和转让的今天，对普通民众而言，“小产权房”的问题可能更多的是能不能买，现在买了未来能不能“转正”。这里我们试图通过分析“小产权房”到底违反了什么来探讨“小产权房”可能的归宿。

“小产权房”流转违法并非建国以来一直如此，事实上，这一规定的存在到现在只有10年。经全国人大常委会第二次修订后的《土地管理法》于1999年元旦起施行，删去了原《土地管理法》(1986)中第四十一条关于城镇非农业户口的居民在集体土地上建房的许可性规定，增加了第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的新规定，还新增加了第六十三条，即规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。自此集体土地上的“小产权房”转让、出租均属违法。这一规定进一步在1999年5月6日制定的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号文件)中加强。39号文第二条明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。在当时土地利用总体规划的制定和执行尚不规范的情况下，不允许城镇户口的居民新建或购置“小产权房”，的确有利于保护耕地，减少计划外农用地向建设用地的转变。同时值得注意的，还有1998年全面加速的住房商品化这一背景。为了配合推动住房商品化，出台的并不只有取消福利分房等和住房直接相关的规定，更有一系列制度、产权的调整，而禁止“小产权房”入市显然也是相关配合措施之一。应该说，1999年推出的“小产权房”禁止流转政策的初衷很大程度上就是为了维护城市土地和房产市场的秩序并保障其收益，在讨论其归宿时，城市收益也必将是首先需要解决的问题。

除了违不违法的问题，“小产权房”还面临违不违规的问题。任何建设必须同时符合土地利用规划和城市规划，也即首先建设利用的必须是建设用地，其次要符合城市规划关于地块的控制性要求，如使用性质、容积率、绿地率等等。对于前者，大量农村建设用地，特别是以留用地形式获取的经营性建设用地尚未解决其农转用(农用地转建设用地)指标问题，换言之，不管其实际利用情况如何，地块在土地利用规划中仍被划作农地(极少数也可能是未利用地)，因此其上的建设是不可能获颁土地使用证的。另一方面，农民享有且只享有一户可审批一处宅基地的法定权利，当农民在自己的宅基地以外建设住宅并出售的时候，也是难以拿到土地使用证的。

城市规划的意义则在于通过对城市空间布局的规划和对单独地块设计要点的控制，保障公共设施提供和城市整体环境。对于集体所有土地在很长一段时间里面规划管控是相对较松的，这在很大程度上也是导致城中村或城边村建筑密度高、公共设施匮乏的重要原因。“小产权房”正是处在这样的片区中，使得其本身就带有城中村内建筑的种种违规问题———比如在集体经营性建设用地上兴建的“小产权房”使用性质不符合要求，在宅基地上兴建的 “小产权房”往往大大超出农村住宅只可建设“三层半”的规定。而在城乡统筹规划和控制性详细规划逐渐覆盖所有建成区的今天，城中村，连带其中所有“小产权房”面临的是如何改造的问题，已有建筑的相关规划许可证明都处在暂停状态，更遑论新建。不但如此，“小产权房”往往还涉及土地并宗与二次开发，由此带来的规划的调整也绝不是城市规划主管部门在对城中村的处理方案未明确之前所愿意面对的。

事实上，这还只是从城市宏观层面解读“小产权房”，对村庄而言，分地与分权如何协调，也即非本村人口购买村内房屋后是否可以享有分红、选举等相关权益，都还没有定论。显然，“小产权房”流转是一个牵一发而动全身的操作。这是因为宅基地所涉及的不仅仅是土地和其上建筑物本身，它所代表的“户”的概念还直接与经济和政治权利相挂钩。它所影响的不仅仅是村内建设本身，也涉及到整个城市层面的土地利用与规划控制。

可以说，“小产权房”流转要“转正”尚有收益、土地规划、城市规划等若干座大山需要翻越。在各层面未梳理清楚之前，政府针对“小产权房”发出明确的《关于不要购买“小产权房”的公告》是完全可以理解的。(刘宣 中山大学土地研究中心)